En la sentencia 991/2025 - ECLI:ES:TS:2025:99, de 17 de marzo, ponente Eduardo Calvo Rojas, el Tribunal Supremo ha tratado la cuestión de la actividad de comprobación de la realización de la prestación precedente al pago de la factura.

Referimos en el monitor esta sentencia por su interés al abordar la cuestión que tiene importancia tras la STJUE de 20 de octubre de 2022, asunto C-585/20, BFF Finance Iberia, S. A. U., y Gerencia Regional de Salud de la Junta de Castilla y León y es aclarar si la regulación de la LCSP ha realizado una trasposición adecuada de la directiva 2011/7/UE de 16 de febrero de 2011 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

La regulación del artículo 198.4 de la LCSP prevé dos actividades y dos plazos en relación con el pago del precio. Nos dice que, “La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados,...”. El apartado acaba de decirnos que el órgano de contratación primero realiza una actividad de acreditación y de conformidad con la prestación y a partir de la fecha de aprobación formal de dicha actividad, tiene un período de 30 días para efectuar el pago del precio.

Recuérdese que fue la ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales la que redactó el pago en los contratos públicos en estos términos y plazos.

Esa actividad de comprobación previa al periodo de pago tiene una duración de 30 días en los términos del párrafo segundo del art. 198.4 de la LCSP (destacado nuestro): “Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.”

El art. 198.4 no dice que el periodo de 30 días para la verificación o comprobación sea un máximo de 30 días y que haya que justificar esa duración máxima en el contrato sino que establece una regulación general sin condiciones (“dentro de los 30 días”), de dos periodos de 30 días lo que induce a la vulgarización interpretativa que el pago del precio en la contratación pública tiene un plazo de 60 días, consistentes en un plazo inicial de 30 días de comprobación/recepción de la actividad contractual y  otro de  30 días para pagar. Sin más.

La STJUE de 20 de octubre de 2022, asunto C-585/20, tiene la importancia, como es sabido y se ha escrito mucho sobre ello, que la cuestión prejudicial fue planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Valladolid que preguntó al TJUE (apartado 17 de la STJUE), “...sobre la conformidad con la Directiva 2011/7 de una norma de Derecho nacional que establece, en todo caso y para todos los tipos de contratos, un plazo de pago de 60 días, compuesto por un período inicial de 30 días para la aceptación de los bienes y de los servicios cuya entrega o prestación sea objeto de dichos contratos, y por un período adicional de pago de 30 días.” El TJUE contestó que (el destacado es mío): “El artículo 4, apartados 3 a 6, de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que  se opone a una normativa nacional que establece, con carácter general, respecto de todas las operaciones comerciales entre empresas y poderes públicos, un plazo de pago de una duración máxima de 60 días naturales, incluso cuando ese plazo esté compuesto por un período inicial de 30 días para el procedimiento de aceptación o de comprobación de la conformidad con el contrato de los bienes entregados o de los servicios prestados y por un período adicional de 30 días para el pago del precio acordado.”

Tras la sentencia del TJUE C-585/20, se manifestaron opiniones autorizadas a favor de una modificación de la LCSP para que ajustara su regulación al pronunciamiento judicial precisando más la significación del periodo de verificación de la correcta ejecución del contrato, la necesaria motivación de la duración de este, la eventualidad incluso que dicho periodo sea disponible y no se lleve a cabo, el procedimiento a seguir y su duración concreta. Esa eventual nueva regulación permitiría acomodarse al pronunciamiento del TJUE y, en definitiva, a la directiva 2011/7 sobre morosidad.

Resumiendo, parece claro de acuerdo con la directiva 2011/7 y la STJUE referida que en la contratación pública puede establecerse un periodo de verificación de cumplimiento del contrato que habilitaría la presentación de la factura correspondiente conforme. Pero ese plazo no es de 30 días incondicionalmente, sino que pueden presentarse circunstancias diferentes en función del contrato, como que no haya necesidad de comprobación (pensemos en contratos de suministro que con el albarán de recibo se entienda que es acta de recepción o en determinados servicios como los de vigilancia en muchos casos) pudiendo el suministrador o prestador del servicio registrar su factura desde el momento de la entrega o finalización de la prestación del servicio; precisarse una actividad de comprobación de mínima duración que habría que concretar en el expediente de contratación y describir su procedimiento (piénsese en la entrega de un informe jurídico, servicios de mantenimiento…) y en otros contratos realmente la actividad de comprobación previa de la actividad puede ser más compleja como es evidentemente en el contrato de obras que, en todo caso, dicha comprobación no podrá superar los 30 días y no necesariamente en todos los contratos de obras dependiendo de su complejidad.

El Tribunal Supremo ha dictado numerosas sentencias sobre el tema que nos ocupa que se han ido refiriendo en el monitor de OBCP. Su posición es poco crítica con la actual regulación de la LCSP y creo que no ha acogido debidamente las consecuencias de la STJUE C-585/20.

En la sentencia que al principio hemos referido, STS 991/2025, aunque considera que la cuestión casacional ha estado mal formulada y no entra a considerarla, realiza una precisión de interés sobre si el periodo de comprobación o verificación de la actividad es disponible en el contrato. Lo dice en su FJ 6º (el destacado es nuestro y debe advertirse que aunque se refiere al art. 216.4/2011 debe entenderse igual para el correspondiente art. 198/LCSP2017 ): “En el auto de admisión del recurso se nos pide que determinemos si el artículo 216.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (redacción dada por Real Decreto Ley 4/2013) permite que el contrato suprima la potestad administrativa de aprobación de las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad de los bienes entregados o servicios prestados dentro con lo dispuesto en el contrato, o si, por el contrario, el precepto únicamente permite que el contrato modifique el plazo de 30 días señalado en la norma. Pero, como hemos visto, la sentencia recurrida no cuestiona el carácter disponible del artículo 216.4 TRLCSP, tras la reforma operada por el Real Decreto-ley 4/2013, en el sentido de que es admisible jurídicamente que el contrato pueda establecer una regulación expresa distinta a la prevista en el precepto; y, en realidad, sobre esta cuestión no se ha entablado controversia en casación.”

Sobre la problemática general de la correcta regulación del plazo para el pago de la factura debidamente registrada y la conformidad anterior mediante una actividad de comprobación y los desajustes de esas previsiones incondicionadas tras la STJUE C-585/20, el TS se ha “limitado” a afirmar (STS 5938/2024 de 26 de noviembre) que, sin más consideraciones, “Reiteramos la doctrina jurisprudencial formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en las sentencias referidas a la interpretación del artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011,de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en el sentido de que, con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación, y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora y se inicia el devengo de intereses, con independencia de que la Administración no hubiere formulado ninguna objeción en la fase de comprobación.”

También en STS 294/2025, de 27 de enero: “En esa misma línea, nuestra reciente sentencia nº 1880/2024, de 26 de noviembre (casación 6115/2021) señala en su F.J. 3: "(...) una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala que se inicia en las sentencias de 19 de octubre de 2020 (RC 7382/2018 y RC 2258/2019), mantiene, en referencia a la determinación del dies a quo del devengo de intereses moratorios en los contratos púbicos, de conformidad con las previsiones del artículo 216.4 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, que reitera el vigente artículo 198.4 de la Ley 9/2017, que «con la presentación de la factura ante la Administración contratante se inicia el plazo de treinta días de comprobación y aprobación y si una vez aprobada transcurren treinta días sin efectuar el pago, incurre en mora, y se inicia el devengo de intereses», ….Las consideraciones expuestas en las sentencias de esta Sala que acabamos de reseñar, aun estando referidas a contratos de obra y no a un contrato de servicios, son enteramente trasladables, por identidad de razón, al caso que nos ocupa."

Creo que el TS debiera profundizar en la necesaria modificación de la LCSP a partir de la STJUE C-585/20 porque la normativa actual por no ser conforme al derecho comunitario.

Me permito unas conclusiones desordenadas:

• El contrato puede no establecer un periodo de comprobación de la actividad, competencia disponible por el órgano de contratación. Ese periodo de comprobación no tiene una duración fija, incondicionada, de 30 días naturales, sino que, por el contrario, su duración máxima será de 30 días siempre que se motive y se establece en el contrato (modulación necesaria de la previsión LCSP/2017 que necesita una revisión conceptual y legal).
• Aunque está prohibido prohibir, me permito afirmar que está “prohibido” establecer en un PCAP que el plazo de pago es de 60 días (pensando en el sumatorio de 30 días/actividad de comprobación + 30 días/plazo de pago). El plazo de pago de la factura debidamente registrada en formato electrónico es como máximo de 30 días. Una referencia en el pliego a que el pago del precio se realizará según previsión del art. 198 de la LCSP no es conforme con el derecho comunitario a partir de la STJUE C-585/20.
• El plazo de pago es máximo de 30 días naturales sin que eso quiera decir que deba ser siempre y en todo caso, injustificadamente, de 30 días.
• El plazo de verificación o comprobación es un plazo para actividades técnicas de comprobación de la ejecución del contrato (art. 210 de la LCSP) y determinación del precio a pagar, sin incluir los trámites de gestión presupuestaria y tesorería, como por ejemplo, autorización del gasto.
• Debe recordarse que en la LCSP no se ha recogido la previsión del art. 4.4 de la directiva 2011/7 que habilita a que los Estados puedan prever una ampliación máxima del plazo de pago de la factura de 30 días a 60 días en los supuestos de “poderes públicos que realicen actividades económicas de carácter industrial o mercantil y entreguen bienes o presten servicios en el mercado y que, en su calidad de empresas públicas, estén sometidos a los requisitos en materia de transparencia recogidos en la Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas ( 1 ); b) entidades públicas que presten servicios de asistencia sanitaria y que estén debidamente reconocidas para ello.”
• El PCAP debe recoger con concreción y motivación los plazos, si se establece una comprobación de la ejecución contractual, periodo máximo y procedimiento. Una cláusula abusiva podría ser recurrida mediante recurso especial o el que correspondiese.

En fin, el legislador debería afrontar la cuestión y proceder a una revisión de la LCSP para proteger especialmente a las pequeñas y medianas empresas contratistas evitando morosidad encubierta a partir del establecimiento de dos cómodos plazos de 30 días para comprobar la prestación y otros 30 para pagar ex actual art. 198.4 y 210 de la LCSP.

Puede accederse al texto íntegro de la STS aquí.