La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de enero de 2026 aborda una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos, en relación con contratos públicos de recogida y tratamiento de residuos domésticos no reciclables de varios municipios, que fueron adjudicados de forma directa a personas jurídicas controladas conjuntamente por los poderes adjudicadores.
Una sociedad (AF) constituida por diversos municipios para la organización común de tratamiento de residuos es una sociedad matriz de un grupo de filiales. Elabora cuentas anuales consolidadas. Otros municipios constituyen otra sociedad (IRADO) que acaba participando accionarialmente de la primera sociedad matriz (AF) y AF acaba ejecutando los contratos que ejecutaba IRADO. Esta segunda sociedad (IRADO) también acaba siendo encargada de tratamiento de residuos por otro tercer bloque de municipios cuya entidad de tratamiento de residuos (BAR) acaba participando accionarialmente de IRADO.
Un operador económico recurre dos contratos directos para prestar servicios al tercer grupo de municipios (uno celebrado entre BAR e IRADO y otro celebrado entre IRADO y AF) sin licitación, no sometidos a la directiva 2014/24, por la condición de medio propio. El recurso mantiene que, “… no concurrían las condiciones en las que un poder adjudicador puede, cuando ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica en cuestión, proceder a la adjudicación directa de un contrato público a esa persona jurídica”.
El apartado 25 de la STJUE concreta (destacado nuestro):
“Por consiguiente, dicho órgano jurisdiccional considera que, para resolver el litigio del que conoce, procede, entre otras cosas, apreciar si AF responde, en su relación con los poderes adjudicadores que la controlan, al requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la citada Directiva, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta Directiva, según el cual más del 80% de las actividades de la persona jurídica controlada deben llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, porcentaje que, en el caso de autos, se determina según el criterio del volumen de negocios.”
En la recopilación normativa que realiza la STJUE se recuerda que (destacado nuestro),
“El artículo 12 de esta Directiva, titulado «Contratos públicos entre entidades del sector público», establece en sus apartados 3 y 5 lo siguiente:
«3. Un poder adjudicador que no ejerza sobre una persona jurídica de Derecho público o privado un control en el sentido del apartado 1 podrá, no obstante, adjudicar un contrato público a dicha persona jurídica sin aplicar la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a) que el poder adjudicador ejerza sobre dicha persona jurídica, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce [sobre] sus propios servicios;
b) que más del 80% de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas controladas por los mismos poderes adjudicadores;
c) que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las modalidades de participación de capital privado que no supongan un control o una posibilidad de bloqueo y que vengan impuestas por las disposiciones de la legislación nacional, de conformidad con los Tratados, y que no suponga el ejercicio de una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
[…]
5. Para determinar el porcentaje de actividades al que se hace referencia en el apartado 1, párrafo primero, letra b), en el apartado 3, párrafo primero, letra b), y en el apartado 4, letra c), se tomará en consideración el promedio del volumen de negocios total, u otro indicador alternativo de actividad apropiado, como los gastos soportados por la persona jurídica o el poder adjudicador considerado en relación con servicios, suministros y obras en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato.”
Una cuestión prejudicial planteada fue:
“«1) ¿Debe interpretarse el criterio de actividad contemplado en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva [2014/24], en relación con el artículo 12, apartado 5, de dicha Directiva, en el sentido de que,
cuando el porcentaje de las actividades mencionado en aquellas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y la persona jurídica controlada forma parte de un grupo, solamente debe tenerse en cuenta el volumen de negocios de la propia persona jurídica controlada, o también el volumen de negocios de las sociedades, vinculadas o no al grupo, como, por ejemplo:
i) el volumen de negocios consolidado, en el que el volumen de negocios de la persona jurídica de que se trate, en virtud de la transposición al Derecho nacional de los artículos 22 y 24 de la Directiva [2013/34], se añadirá al de otras entidades del grupo, o
ii) el volumen de negocios de las sociedades con las que la persona jurídica controlada constituya una unidad económica en el sentido del concepto de “empresa” propio del Derecho de la competencia de la Unión?”.
Hago un inciso para resaltar que la respuesta del TJUE nos servirá también para interpretar el art. 32 (“Encargos de los poderes adjudicadores a medios propios personificados”), apartado 4, letra b) de la LCSP que traspone el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta misma Directiva siempre que la persona jurídica controlada tenga la condición que se enjuicia en el caso del TJUE, es decir, que sea una sociedad matriz de un grupo de empresas.
El Tribunal europeo realiza una interpretación sistemática del precepto objeto de análisis, el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24:
- Desde un punto de vista literal el TJUE entiende que (apartado 42, destacado nuestro),
“…para apreciar si se cumple el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la citada Directiva, el criterio pertinente no se limita a las actividades propias de la persona jurídica controlada, sino que se extiende también a las que pueden vincularse más ampliamente a ella. Así pues, si, como permite el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la mencionada Directiva, se utiliza el criterio del promedio del volumen de negocios total a efectos de tal apreciación, es preciso que ese volumen de negocios sea idóneo para representar adecuadamente tales actividades. De ello se desprende que el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica controlada también es pertinente a efectos de tal apreciación.”
- Desde un punto de vista sistemático, el TJUE dice que (apartado 46 y el destacado nuestro),
“Así, una interpretación contextual del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta, tiende a confirmar que, a efectos de la aplicación de estas disposiciones, procede tener en cuenta el volumen de negocios de las entidades que forman parte del grupo cuya sociedad matriz es la persona jurídica de que se trate.”
- Desde el punto de visto de la voluntad del legislador, el TJUE considera que los preceptos de referencia pretendían incorporar la jurisprudencia de dicho tribunal y en ese sentido (apartado 50, destacado nuestro),
“A este respecto, procede recordar que, con anterioridad a la adopción de esta Directiva, el Tribunal de Justicia declaró que, a los efectos de la adjudicación directa de un contrato público a una entidad controlada, esta entidad debía realizar la parte esencial de sus actividades en beneficio del poder o de los poderes adjudicadores que la controlan, extremo que debía apreciarse tomando en consideración todas las circunstancias del caso, tanto cualitativas como cuantitativas (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Undis Servizi, C 553/15, EU:C:2016:935, apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada).
- En cuanto al criterio del objetivo o finalidad de la norma, el TJUE afirma que (apartados 54 y 55 algo crípticos en su redacción original o tras la traducción; destacado nuestro):
“…dichas disposiciones tienen por objeto evitar las distorsiones de la competencia, en el sentido de que tienen por objeto garantizar que la Directiva 2014/24 siga siendo aplicable cuando una persona jurídica controlada opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras empresas. En efecto, tal persona jurídica no se ve privada necesariamente de su libertad de acción por el mero hecho de que la entidad o entidades territoriales a las que pertenece controlen las decisiones que la conciernen, si aún puede desarrollar una parte importante de su actividad económica con otros operadores. En cambio, cuando cumple los requisitos de estas mismas disposiciones, no se le aplican las restricciones de la citada Directiva, puesto que fueron adoptadas con objeto de defender una competencia que, en este supuesto, ya no tiene razón de ser (véase, por analogía, la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Undis Servizi, C 553/15, EU:C:2016:935, apartado 33 y jurisprudencia citada).
55 Pues bien, el hecho de que la actividad económica de la persona jurídica controlada ejercida con tales operadores se realice directamente por esa persona jurídica o a través de las demás entidades que forman parte del grupo del que es la sociedad matriz carece de pertinencia para la consecución del objetivo de prevenir las distorsiones de la competencia. Por consiguiente, para determinar la parte de las actividades que la persona jurídica controlada dedica a los poderes adjudicadores que la controlan, deben tenerse en cuenta las actividades de las demás entidades que forman parte del grupo del que es la sociedad matriz y, por tanto, el volumen de negocios de estas, cuando se trata del criterio adoptado para determinar si se cumple el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24”.
En la STJUE se destaca que, de conformidad con la obligación de elaborar estados financieros consolidados a la que está sujeta la persona jurídica controlada en virtud de la normativa nacional por la que se transpone la Directiva 2013/34, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, establece, en particular, un volumen de negocios consolidado que incluye el de sus filiales. Se afirma en apartado 13 de la STJUE que, “Un elemento de estas cuentas anuales consolidadas es la cuenta de resultados en la que AF integra, en el lado de los ingresos, el volumen de negocios consolidado de estas entidades, con exclusión de las operaciones realizadas entre ellas”.
El fallo de la STJUE es el siguiente:
“En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
El artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva2014/24, debe interpretarse en el sentido de que
el requisito de que más del 80% de las actividades de la persona jurídica controlada han de llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando este requisito se determina según el criterio del volumen de negocios y esa persona jurídica controlada es la sociedad matriz de un grupo, exige que también se tenga en cuenta el volumen de negocios de las demás entidades que forman parte de ese grupo, en su caso sobre la base del volumen de negocios consolidado que dicha persona jurídica está obligada a establecer de conformidad con los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo.”
En definitiva, supondrá en sede judicial del tribunal que ha planteado la cuestión prejudicial, considerar que los contratos directos no cumplían los requisitos de la normativa europea (lo que ya se infiere en el apartado 29 y 62 de la STJUE) según el cual más del 80% de las actividades de la persona jurídica controlada deben llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, porcentaje que, en el caso de autos, se determina según el criterio del volumen de negocios, si se calcula el volumen de negocios global de la persona jurídica controlada contando también el de las entidades que forman el grupo.
Puede accederse al texto íntegro de la STJUE aquí.
