El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha publicado la sentencia de 22 de enero de 2026, asunto C-812/24, que responde a una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Portugal.
En una licitación una empresa invoca la solvencia para ejecutar el contrato a partir de la disposición de los medios materiales y humanos de una empresa filial de la que posee el 100% de sus acciones. La empresa y posteriormente el órgano de contratación no consideran que ese compromiso de disposición de medios suponga propiamente subcontratación toda vez que es una sociedad matriz que acude a la disponibilidad de una empresa filial y, en consecuencia, en el DEUC no manifiesta que vaya a subcontratar ni aporta el DEUC de esa empresa filial.
Otra empresa licitadora recurre la adjudicación por incumplimiento justamente de la declaración de subcontratación que era exigida, además del DEUC, en el pliego de la licitación.
En el apartado 39 de la STJUE, se resume que la primera cuestión prejudicial planteada es, “…si el artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que ha de considerarse que una sociedad matriz recurre a las capacidades de otras entidades, a efectos de dicha disposición, cuando pretende utilizar, para la ejecución de un contrato público, las capacidades de una filial de la que posee la totalidad del capital.”
El artículo 63 de la Directiva 2014/24, titulado «Recurso a las capacidades de otras entidades», preceptúa en su apartado 1:
«Con respecto a los criterios relativos a la solvencia económica y financiera establecidos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 58, apartado 3, y a los criterios relativos a la capacidad técnica y profesional establecidos de conformidad con el artículo 58, apartado 4, un operador económico podrá, cuando proceda y en relación con un contrato determinado, recurrir a las capacidades de otras entidades, con independencia de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas. No obstante, con respecto a los criterios relativos a los títulos de estudios y profesionales que se indican en el anexo XII, parte II, letra f), o a la experiencia profesional pertinente, los operadores económicos únicamente podrán recurrir a las capacidades de otras entidades si estas van a ejecutar las obras o prestar servicios para los cuales son necesarias dichas capacidades. Cuando un operador económico desee recurrir a las capacidades de otras entidades, demostrará al poder adjudicador que va a disponer de los recursos necesarios, por ejemplo mediante la presentación del compromiso de dichas entidades a tal efecto.”
En el apartado 41 de la STJUE se concluye que (destacada nuestro),
“Dado que el derecho de un operador económico a recurrir a las capacidades de otras entidades puede ejercerse, según el artículo 63, apartado 1, párrafo primero, primera frase, de la Directiva 2014/24, «con independencia de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas», recurrir a las capacidades de una filial, incluso cuando la sociedad matriz posea el 100 % de su capital, equivale a recurrir a las capacidades de «otras entidades», en el sentido de dicha disposición”.
A mayor abundamiento, en opinión del TJUE, “El considerando 14 de dicha Directiva, que aclara el alcance de esta definición, indica que el concepto de «operador económico» debe «interpretarse en un sentido amplio» y menciona explícitamente a las filiales.”
Los apartados 46 y 47 de la STJUE distinguen el concepto de “unidad económica” a efectos de competencia en que si se imputa un comportamiento de una empresa filial que viole la leal competencia en el mercado se presupone que la propia sociedad matriz está también implicada en ese comportamiento, mientras que a efectos de la contratación pública se busca un conocimiento exacto de cada uno de los operadores económicos intervinientes. Así leemos en el apartado 47 (destacado nuestro):
“El efecto útil de las normas que regulan la contratación pública exige, por el contrario, que el poder adjudicador disponga de un conocimiento lo más exacto y completo posible de la situación de cada operador económico que solicita participar en un procedimiento de contratación pública o que pretende presentar una oferta, con el fin de asegurarse de su integridad y de su fiabilidad y, por tanto, de que no se romperá la relación de confianza con el operador económico de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2022, Taxi Horn Tours, C-631/21, EU:C:2022:869, apartado 49).”
Respuesta a la primera cuestión prejudicial: “…el artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que una sociedad matriz recurre a las capacidades de otras entidades cuando pretende utilizar, para la ejecución de un contrato público, las capacidades de una filial de la que posee la totalidad del capital”.
En la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56, apartado 3, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que una sociedad matriz que pretende recurrir a las capacidades de una filial de la que posee la totalidad del capital y en la que uno de los administradores es también administrador de la sociedad matriz debe ser excluida de un procedimiento de licitación por el único motivo de que no ha adjuntado a su oferta el DEUC de esa filial.
La STJUE recuerda la finalidad del DEUC en el apartado 52 (destacado nuestro):
“Del artículo 59, apartado 1, de esa Directiva se desprende que el DEUC puede perseguir, según los casos, alternativa o cumulativamente, uno o varios de los tres objetivos siguientes. Este documento constituye una declaración actualizada del interesado que sustituye, como prueba preliminar, a los certificados expedidos por autoridades públicas o por terceros, con el fin de demostrar que el operador económico de que se trate no incurre en ninguno de los motivos de exclusión del procedimiento de contratación mencionados en el artículo 57 de la Directiva citada, que cumple los criterios de selección establecidos de conformidad con el artículo 58 de dicha Directiva y, en su caso, que cumple las normas y los criterios objetivos que se hayan establecido con arreglo al artículo 65 de la misma Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2022, Taxi Horn Tours, C-631/21, EU:C:2022:869, apartado 48)”.
Pero resuelve la segunda cuestión prejudicial considerando que (reproducción literal apartados 54, 55, 57 y 58),
“54 Ahora bien, como resulta del artículo 60, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 63, apartado 1, párrafo primero, de esta, los operadores económicos podrán basarse en cualquier medio adecuado para demostrar al poder adjudicador que dispondrán de los recursos necesarios para la ejecución del contrato público de que se trate, en particular mediante la presentación del compromiso de dichas entidades a tal efecto.
55 Dado que el principio aplicable es el de la libertad de prueba, no puede exigirse a un candidato o licitador que presente al poder adjudicador un DEUC para sí mismo y uno por cada una de las entidades a cuyas capacidades tiene intención de recurrir.
57 Desde esta perspectiva, al establecer que, en el momento de la presentación de las solicitudes de participación o las ofertas, los poderes adjudicadores «aceptarán» el DEUC, el artículo 59, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva citada se limita a contemplar el supuesto, preponderante a fin de cuentas, en el que el candidato o licitador haya optado por recurrir a tal medio de prueba (véase, en este sentido, el auto de 10 de enero de 2023, Ambisig, C-469/22, EU:C:2023:25, apartado 24).
58 No obstante, un operador económico puede decidir presentar, en lugar del DEUC, los certificados expedidos por autoridades públicas o por terceros que acrediten, en particular, que no solo él mismo, sino tampoco las entidades a cuyas capacidades pretende recurrir, incurren en uno de los motivos de exclusión mencionados en el artículo 57 de dicha Directiva o que todos ellos cumplen los criterios de selección establecidos de conformidad con el artículo 58 de esta.”
Breve comentario de la STJUE:
La STJUE deja un regusto a complejidad, a procedimentalismo, a ineficiencia, a burocracia, que, dicho sea de paso, las Instituciones europeas son especialistas en regular sistemas burocráticos de alta complejidad como es de ver en solicitudes de ayudas y subvenciones. Una auditoría rigurosa de los sistemas procedimentales de las Instituciones europeas desde su regulación a su implementación en su relación con los Estados miembros y las entidades y ciudadanos diagnosticaría a mi juicio un grado de ineficacia y carga burocrática espectaculares.
En una sociedad en la que sus miembros no colaboran y en la que todo individuo es una mercancía que se relacionan a partir de la actividad económica competitiva en busca del beneficio particular y en un mercado que concentra el poder en grandes operadores económicos y financieros, el Derecho debe regular multitud de contradicciones y prever soluciones a los efectos de mantener una convivencia que supere las disfunciones derivadas de ese mercado selvático globalizado en busca de la obtención de beneficio privado (que hoy tiene un expresión desconocida fundamentada en la extracción y tratamiento de datos).
Las regulaciones jurídicas abordan una multitud de escenarios en los que peligra el orden social y económico. Las normas jurídicas se generan en y desde un marco social individualista en el que reina el “yo individual y sus derechos” y no hay ya responsabilidad individual en lo social y colectivo, donde la mentira y el engaño son un sistema para ganar puestos en el mercado y en la dirección política de la sociedad. Un sistema jurídico de alta complejidad y densidad que acaba resultando muy difícil de gestionar y, en fin, con dificultad logra la cohesión social.
La contratación pública europea está ya absolutamente impregnada de esta situación porque es parte del núcleo más conflictivo de esta sociedad como es el acceso a los contratos por parte de los operadores económicos en condiciones de supuesta leal competencia.
El derecho de la contratación pública se ha enclaustrado en una posición defensiva ante un mercado que se considera poco fiable y genera todo tipo de previsiones defensivas que ahogan todo el sistema.
La contratación pública vive en la desconfianza ante el mercado y no sabe encontrar los procedimientos que garanticen adjudicaciones fiables sin asfixiar el conjunto del sistema.
El diseño histórico de los procedimientos de licitación en las directivas europeas ha sido plantear filtros previos, exámenes previos, para asegurar a la Administración contratante que el contrato adjudicado resulte eficaz y con una empresa que ejecutará adecuadamente el contrato.
La ineficacia de este planteamiento defensivo provocó una “reforma” en la cuarta generación de directivas de 2014 que se anunciaba de gran calado como era barrer en las licitaciones toda la fase previa de aportación documental acreditativa de la capacidad y solvencia, antes de la presentación de ofertas, sustituyéndola por una declaración formalizada en el DEUC.
La STJUE que se ha referenciado en este monitor es un reflejo de que el “espíritu” protector y defensivo ante un mercado al que se teme sigue siendo el criterio dominante. El apartado 47 que antes hemos reproducido es una expresión manifiesta de que la aportación del DEUC responde a una regulación del procedimiento de licitación pública inspirado en una idea caduca.
La “filosofía” de simplificación de procedimientos que impulsó la directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe llevarse a la contratación pública europea.
La solución no puede ser otra que afirmar que en los procesos de contratación pública la tarea de los candidatos y licitadores es preparar y presentar una oferta y exclusivamente eso (procedimiento abierto y negociado especialmente). La empresa seleccionada como adjudicataria deberá acreditar documentalmente aquellos requisitos y condiciones que habiéndose anunciado en los pliegos reguladores no puedan acreditarse por la propia Administración contratante. La interconexión electrónica de bases de datos y el acceso de la Administración contratante es fundamental.
Las empresas licitadoras solo deben estudiar y presentar su mejor oferta. Si resultan seleccionadas como adjudicatarias deberán entonces responder documentalmente de las condiciones cuya acreditación no sea accesible por otros medios.
Los contratos ejecutados anteriormente por una empresa deben ser accesibles electrónicamente para acreditar capacidad y solvencia. Las causas de prohibición de contratar deben regularse con contundencia y claridad para evitar participaciones en licitaciones si tienen una intención espuria acabando con el bálsamo de las medidas de auto cumplimiento después de cometer una ilegalidad que tiene su lógica como éxito de los grupos de presión empresariales en la regulación de las directivas.
Cualquier comportamiento que infrinja la competencia leal entre las empresas podrá ser sustanciado por las autoridades competentes tanto por ejemplo de la competencia como de la Administración contratante y referente a cualquier empresa que haya participado en la licitación, pero sin afectar al diseño del propio procedimiento de licitación que tiene solo una fase que es la de la presentación de ofertas.
La Comisión Europea no ha demostrado una capacidad directiva seria de la contratación pública europea garantizando estándares unificados de la actividad de los Estados miembros. Ha renunciado a su posible papel en el diseño de estándares comunes en la contratación electrónica, ha anunciado un tímido papel de coordinación de plataformas de contratación y de generación de datos comunes y no se ha comprometido seriamente en el diseño de procedimientos de licitación ágiles y eficaces. No hablaremos ya del sometimiento a las normas presupuestarias y garantía de no superación del déficit máximo en el diseño de las concesione que acaban siendo un negocio imposible inviable. Tampoco hablaremos de un compromiso activo y creativo en toda una serie de elementos claves y fundamentales para el desarrollo de la contratación pública estratégica como el desarrollo mediante instrumentos como Comunicaciones y Estudios específicos, aportando propuestas para la implementación de criterios de cálculo del ciclo de vida, la implicación de las cuestiones éticas y de derechos humanos en la contratación pública, los derechos sociales y laborales en la adjudicación de los contratos públicos, las problemáticas técnicas especificas en el contrato de obras, etc. etc.
Las estadísticas y análisis sectoriales interestatales impulsados por la Comisión europea son estudios realizados por consultoras privadas con un conocimiento previo de las cuestiones objeto de análisis muy limitado y con conclusiones sesgadas que no generan soluciones alternativas y criterios de actuación respecto el tema estudiado.
No es el mejor indicador que haya tenido que ser el Tribunal Europeo de Cuentas que tras su informe 28/2023 haya activado todas las alarmas y despertado de su sueño plácido a las Instituciones europeas (Comisión Europea).
La frágil unidad política europea y una Comisión que no ha entendido o no ha querido ejercer su papel en el impulso de la contratación pública no son las mejores condiciones para superar de verdad el estado actual más allá de garantizar un mercado único en materia de defensa y seguridad y en aprovisionamientos sanitarios y tecnológicos estratégicos. Pura geopolítica.
Puede accederse al texto íntegro de la STJUE aquí
