El Tribunal de Justicia de la Unidad Europea ha publicado su sentencia de 18 de diciembre de 2025 en el asunto C-769/23, Mara, que responde a una cuestión prejudicial planteada por el Consejo de Estado de Italia en relación con una contratación de servicios de transporte del ejército italiano.

De acuerdo con el art. 95.3.a) del Código de Contratos Públicos de Italia de 2016 que traspuso la directiva 2014/24 los contratos con servicios de gran intensidad de mano de obra solo se pueden adjudicar utilizando varios criterios de adjudicación para alcanzar la mejor relación calidad precio. El término de “gran intensidad de mano de obra” se define en el art. 50.1 como, “…los que el coste de la mano de obra suponga como mínimo el 50 por ciento del importe total del contrato”.

El apartado 4 de ese artículo 95 del código t establece que podrá utilizarse el criterio del precio más bajo en los servicios y suministros que presenten elementos normalizados o en aquellos cuyas condiciones vengan definidas por el mercado, excepto los servicios de gran intensidad de mano de obra regulados en el apartado 3, letra a) (el destacado es nuestro).

El contrato litigioso estableció como criterio único de adjudicación el del precio más bajo por presentar los servicios objeto de dicho contrato elementos normalizados, en el sentido de tareas repetitivas y poco técnicas.
Pero el contrato tenía la característica que el coste de la mano de obra superaba el 50% del importe total. Tanto es así que la licitación establecía que, (apartado 20 de la STJUE, destacado nuestro): “… en el momento de la ejecución del referido contrato, los salarios debían pagarse de conformidad con el convenio colectivo del sector. Por consiguiente, los licitadores no podían proponer rebajas sobre el coste de la mano de obra. Cualquier posible rebaja debía efectuarse exclusivamente sobre la remuneración del servicio, de modo que dicho gesto comercial redujera únicamente el beneficio potencial del licitador y no los salarios del personal de este.”

El contrato se adjudica por sorteo porque las tres empresas licitadoras ofrecieron una rebaja del 100%.

Una de las empresas, Mara, inicia el litigio judicial aduciendo que el contrato no podía adjudicarse mediante el criterio único del precio. El Tribunal Regional estima la demanda considerando que la Administración debería haber fijado como criterio de adjudicación del contrato, en virtud del artículo 95, apartado 3, letra a), del Código de Contratos Públicos, el de la mejor relación calidad-precio.

Aquí se me ha planteado en primera aproximación que en nuestra jurisdicción (incluyo en primera instancia a los tribunales administrativos de recursos) el litigio quizás no hubiera tenido seguramente recorrido procesal atendiendo que se hubiera invocado tratarse de un recurso indirecto contra los pliegos fuera del momento procesal para hacerlo (la adjudicación del contrato). Pero eso no corresponde a este monitor.

La empresa adjudicataria (por sorteo) presenta demanda ante el Consejo de Estado aduciendo que siendo cierto el factor de la mano de obra también lo es que se trata de servicios normalizados sobre los cuales el Código habilita la adjudicación con el único criterio del precio.

El Consejo de Estado pregunta al TJUE,

«¿Se oponen los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, contemplados en los artículos 49 [TFUE] y 56 [TFUE], así como el principio de proporcionalidad [del Derecho de la Unión] y el artículo 67, apartado 2, de la Directiva [2014/24], a la aplicación de una normativa nacional en materia de contratación pública, como la italiana recogida en el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del [Código de Contratos Públicos], así como en el artículo 50, apartado 1, de dicho [Código], y también la derivada del principio del Derecho enunciado por el Pleno del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) en la sentencia n.º 8 de 21 de mayo de 2019, según la cual, en los contratos públicos que tengan por objeto servicios que presenten elementos normalizados y, al mismo tiempo, gran intensidad de mano de obra, se prohíbe al poder adjudicador el establecimiento del criterio de adjudicación del menor precio, incluso en los supuestos en los que las bases de licitación contemplen que la rebaja en el precio se efectúe únicamente sobre la remuneración o los potenciales beneficios de la empresa, al margen de los costes de la mano de obra?»

El TJUE tiene que precisar el régimen jurídico del contrato ya que contiene algunos esporádicos servicios de transporte de municiones. Omitimos este análisis si bien aconsejamos su lectura para los lectores que tengan relación o interés en la concurrencia normativa entre la directiva 2014/24 y la directiva 2009/81en materia de defensa y seguridad (apartados 34 a 53 de la STJUE).

Sobre la cuestión de las previsiones del Código italiano en la utilización de criterios de adjudicación, el TJUE realiza un análisis del art. 67, apartado 2 de la directiva 2014/24, que regula la utilización de criterios de adjudicación sobre la base de la mejor relación calidad-precio y que contiene la previsión final en ese apartado 2 de: “Los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores no tengan la facultad de utilizar solamente el precio o el coste como único criterio de adjudicación o podrán limitar la aplicación de ese criterio a determinadas categorías de poderes adjudicadores o a determinados tipos de contrato”.

En el apartado 61de la STJUE se dice que (destacado nuestro),  “Para determinar si los contratos públicos relativos a dichos servicios están excluidos de la facultad, conferida a los Estados miembros por el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24, de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación de dichos contratos, se debe señalar, para empezar, que esta disposición no circunscribe el ejercicio de dicha facultad a los contratos relativos a tipos concretos de bienes o servicios y no contempla ninguna excepción a dicha facultad. Con carácter más general, no supedita la posibilidad de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación de un contrato al cumplimiento de ningún requisito. Así, como ha señalado el Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones, del tenor de la citada disposición se desprende que esta confiere una amplia facultad de apreciación a los Estados miembros.”

En este sentido el TJUE considera que en ese marco abierto de flexibilidad regulatoria por parte de los Estados miembros la previsión del Código italiano de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación en los contratos de servicios con la tipología ya descrita tiene encaje y no contradice a la propia directiva 2014/24. Considera que es factible adjudicar el contrato con varios criterios además del precio, elementos relativos a la calidad de la prestación como la organización y la experiencia del personal encargado de ejecutar tales servicios, que pueden afectar a la calidad de ejecución aunque ésta tenga pocos elementos técnicos (apartado 69) garantizando la exigencia de la directiva 2014/24 que exige el establecimiento de criterios de adjudicación que garanticen la posibilidad de una verdadera competencia y, por tanto, una comparación de las ofertas.

En cuanto al principio de proporcionalidad la STJUE descarta que las normas italianas de referencias supongan una quiebra de dicho principio:

“67 Por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, este exige que las normas establecidas por los Estados miembros o los poderes adjudicadores en aplicación de lo dispuesto en la Directiva 2014/24 no vayan más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva (sentencias de 30 de enero de 2020, Tim, C 395/18, EU:C:2020:58, apartado 45, y de 6 de octubre de 2021, Conacee, C 598/19, EU:C:2021:810, apartado 42).

68 El ejercicio de la facultad prevista en el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 vulneraría el principio de proporcionalidad si un Estado miembro decidiera prohibir la utilización del precio o del coste como único criterio de adjudicación para un tipo de contratos públicos de tal naturaleza que fuera imposible o excesivamente difícil determinar criterios que permitieran diferenciar, desde un punto de vista cualitativo, las obras, los suministros o los servicios previstos en las ofertas de los licitadores.”

La STJUE declara que,

El artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UΕ del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, así como el principio de proporcionalidad
deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, en el caso de contratos públicos que tengan por objeto servicios que presenten elementos normalizados, pero cuyo valor total esté constituido al menos en un cincuenta por ciento por los costes de la mano de obra, se prohíbe al poder adjudicador utilizar el precio como único criterio de adjudicación de dichos contratos. A este respecto, carece de pertinencia el hecho de que la licitación exija que cualquier posible rebaja propuesta por un licitador se efectúe únicamente sobre la retribución de esos servicios y no pueda implicar una disminución de la retribución de los trabajadores empleados por ese licitador.”

Puede accederse al texto íntegro de la STJUE aquí.