La STS 517/2026 de 5 de febrero de 2026 ha fallado el recurso de casación admitido mediante Auto de 6 de noviembre de 2024 en los siguientes términos:

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si varias modificaciones del contrato que sumadas todas ellas superen el 15% del valor del contrato inicial suponen una modificación sustancial que vulnera el artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE e incurre, por ello en la Irregularidad núm. 23 de la Decisión C (2019) 3452 de la Comisión, o si, por el contrario, hay que estar a la naturaleza sustancial o no de cada una de las modificaciones, individualmente considerada, para apreciar la referida Irregularidad.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 s sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE ; los artículos 106 , 107 y 234 del Real Decreto Legislativo3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -actuales artículos 204 , 205 y 242 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014-, y apartado número 23 de la Decisión C (2019) de la Comisión, por la que se establecen las directrices para la determinación de las correcciones financieras que deben aplicarse a los gastos financiados por la Unión en caso de incumplimiento de las normas aplicables a la contratación pública. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA »

La cuestión es que en la ejecución de obra pública, “…se habían producido dos modificaciones del contrato previstas en el pliego de condiciones particulares y una tercera no prevista, y que todas ellas suponían un 15,07% del valor inicial del contrato, por lo que se consideraba una modificación sustancial que incurría en la irregularidad núm. 23 de la Decisión de la Comisión Europea de 14 de mayo de 2019, C (2019) 3452, al haberse superado los límites porcentuales establecidos en el artículo 72.2 de la Directiva 2014/24/UE y en los arts. 106 y 107 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, norma vigente en ese momento.”

El litigio llega al TSJ de Cataluña que confirma la consideración de modificación sustancial.

El TS aplica la siguiente doctrina casacional:

“La suma de las cuantías de los tres cambios contractuales realizados por la fundación recurrente superó el umbral del 15% del valor del contrato inicial, en concreto supusieron un 15,07%, porcentaje no discutido por la parte actora. No resultaba posible entonces acogerse al supuesto establecido en el apartado 2 del artículo72 de la Directiva 2014/24/UE. Pero tampoco la contratista pudo justificar esas alteraciones en los supuestos previstos en el apartado 1 de dicho artículo 72, ya que, si bien dos de ellas estaban previstas en el pliego de condiciones particulares, y en consecuencia podían acogerse al apartado 1 a) del referido artículo 72, no sucedía lo mismo con la tercera de ellas.

Debe tenerse en cuenta que no resulta posible examinar la justificación que la parte actora invoca ahora, por primera vez, en sede casacional sobre el carácter imprevisible de esa tercera modificación contractual, pues no fue planteada ni en la tramitación administrativa ni en el proceso de instancia, sin que por ello la Sala de instancia haya podido pronunciarse sobre ese extremo.

Por tanto, al no haber acreditado la contratista que todas las alteraciones contractuales realizadas respetaron lo dispuesto en el artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE, incurrieron en la irregularidad núm. 23 de la Decisión de la Comisión de 14 de mayo de 2019, como declaró la Sala de instancia en su sentencia impugnada y consideramos ajustada a Derecho.”

Comentario

La regulación comunitaria de la modificación del contrato público contenida en el art. 72 de la directiva 2014/24 y su reflejo en los artículos 203 a 206 LCSP, es un auténtico galimatías y lo es aún más por innecesario. La previsión diferenciada de un catálogo  de supuestos de modificación y una regulación concreta de las condiciones a tener en cuenta para para cada supuesto, no es eficiente y debe ser suprimido, simplificando la regulación del modificado del contrato a partir de la reiteración de unos fuertes principios generales (motivación, necesidad, transparencia, publicidad,  y de la fijación de unas condiciones simples generales máximas (no alteración de las condiciones esenciales de la licitación y una cuantía máxima de incremento o decremento porcentual en el precio de adjudicación del contrato) dejando un claro margen de actuación por debajo de esos límites máximos a favor del órgano de contratación. 

Debe precisarse en la directiva de recursos contractuales que la modificación del contrato está incluida en su ámbito objetivo.

Un reflejo de todo este entuerto es el Informe 4/2025 de 19 de diciembre de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid sobre las modificaciones y prórrogas del contrato, y el cálculo de su valor estimado para estos supuestos.

Puede accederse al texto íntegro de la STS aquí.