Desplegados sus efectos en gran medida, tales Directivas ya han cumplido parte de sus objetivos, y aunque han sabido crear un marco de contratación más eficiente, es necesario seguir avanzando en la simplificación y en la eficiencia de los procedimientos, así como, en el ahorro de costes. Esta no es una cuestión baladí, dado que, por ejemplo España, gasta al casi el 20% de su PIB en suministros, obras y servicios públicos (Public Procurement Indicators 2010. Comisión Europea). Por lo que resulta de interés la implantación de un sistema de contratación pública, que haga un amplio uso de los medios tecnológicos existentes, que en este ámbito están infrautilizados.

De acuerdo con esto, es ahora cuando se hace necesaria una nueva Directiva más acorde con el contexto económico y tecnológico actual. En este sentido, cabe destacar las primeras frases de la Exposición de Motivos de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, para tener una visión general del alcance pretendido así como de las medidas que serán necesarias adoptar para poder dotar de efectividad a este nuevo mandato, a saber:

La Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador [COM(2010) 2020] se basa en tres prioridades interrelacionadas y que se refuerzan mutuamente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; promoción de una economía con pocas emisiones de carbono, que haga un uso más eficaz de los recursos y que sea competitiva; y fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. […]

Sin embargo, la adopción de una nueva Directiva no desplegaría todo su virtualidad si la misma no viniese acompañada de otras serie de medidas tanto de carácter legislativo como no legislativo, que a lo largo de estas líneas se irán analizando algunas de ellas.

En este sentido, y en apoyo de la primera de la prioridades recogidas en la Propuesta de Directiva, cobran especial importancia los instrumentos adoptados ex ante, debiendo destacarse tanto el “Libro Verde de la Comisión Europea de 2010 sobre la generalización del recurso a la contratación pública electrónica en la UE”, como La Comunicación de la Comisión de abril 2012 denominada “Estrategia en pos de la contratación pública electrónica”.
En cuanto al primero, se trata de una consulta de la Comisión Europea realizada entre 2010 y 2011 en relación con la contratación pública electrónica, la cual tuvo gran repercusión, a la vista de la gran participación de multitud de partes interesadas de los diferentes Estados miembros.

Tanto el Libro Verde como la Comunicación de la Comisión tienen como punto de partida poner de manifiesto aspectos que influyen directamente en el desarrollo –o falta del mismo- del procedimiento de contratación electrónica. La interrelación entre ambos es fundamental para entender su planteamiento y la misión recogida en la Propuesta de Directiva. Dicho planteamiento parte de la siguiente afirmación: el verdadero desarrollo de la contratación pública electrónica dependerá del grado de implicación que quieran adoptar los poderes adjudicadores en la lucha contra el favoritismo, las prácticas comerciales deshonestas, la corrupción así como los conflictos de intereses.

Estos instrumentos tienen como intención poder lograr un verdadero desarrollo y una profunda implantación de la contratación electrónica, con la finalidad de superar las actuales cifras de contratación electrónica existentes en los Estados Miembros pioneros en la aplicación de este sistema. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, según evaluación de la Comisión Europea, menos del 5% del presupuesto de contratación de los Estados Miembros pioneros, se adjudica mediante la aplicación de este sistema, y que solamente entre el 5% y el 10% del total de las licitaciones practicadas en la UE, se efectúan a través de un sistema de contratación electrónica.

El grado de implantación de la contratación electrónica en la actualidad se aleja en gran medida de las intenciones que ya, en el año 2005 se recogieron en la Declaración Ministerial de Manchester y posteriormente se desarrollaron en el año 2006 a través del Plan de Acción Electrónica i2010. Mediante tales documentos se pretendía que, para el año 2010, todas las administraciones públicas de Europa estuvieran en condiciones de efectuar por vía electrónica el 100% % de su contratación pública y se garantizase que al menos el 50% de la contratación que superase el umbral comunitario se efectuara por vía electrónica. Su evolución no ha sido tan rápida como se esperaba.

Es más que necesario seguir avanzando en la implantación de un sistema de contratación electrónica y para entender el alcance que se pretende con el desarrollo global del mismo, resulta clarificador, en un primer estadio, establecer y definir cuáles son las ventajas de la implantación de este sistema. Tales ventajas deben ser transmitidas y entendidas por parte de los operadores implicados, tanto poderes adjudicadores como empresas participantes. A tenor de la Comisión, estas ventajas son las siguientes:

• 1º Mayor accesibilidad y transparencia: la información referida al procedimiento electrónico estaría automatizada y el proceso de contratación estará mejor documentado y accesible.
• 2º Reducción tanto de los costes administrativos (personal, tiempo, recursos materiales) como de los costes de participación de los licitadores. Ventaja esta en sintonía con un contexto donde prima la realización de un gasto público eficiente. Esto redunda en una mayor agilidad en la contratación.
• 3º Con menores costes de gestión y una mayor agilidad, se consigue un ahorro en los productos o servicios contratados.
• 4º Se recortan distancias en pro de una contratación transfronteriza, que supone la participación de más empresas en un número mayor de escenarios. En este sentido, habría que desterrar la idea de que una contratación transfronteriza supondría limitar la participación de las empresas regionales y su potencial, llegando incluso a poder ser expulsadas del mercado. Más bien, se debería mirar la otra cara de la moneda, y hacer ver a esas empresas regionales –PYMES, en su mayoría- su posibilidad de abrirse a nuevas oportunidades y a nuevos mercados lo que les daría la posibilidad de ser más competitivas.

Junto a estas ventajas, conviene señalar también los inconvenientes existentes; siendo el principal el coste económico que la implantación de un sistema de contratación electrónica supone para todos los actores implicados.

No obstante, las experiencias a nivel europeo demuestran que esos costes son rápidamente recuperables en el medio plazo, y así, se pone de manifiesto tanto en el Libro Verde (que destaca los casos de Reino Unido y Portugal) como en la Comunicación (donde se recogen, entre otras, la experiencia francesa).

• A grosso modo, el Reino Unido cuantifica el ahorro conseguido en sus costes derivados de la contratación en más de un 10%, gracias a la utilización de la subasta electrónica en 2010.
• Una comparativa realizada por Portugal sobre un mismo tipo de contratación (obras en hospitales públicos) en la que se emplean diferentes formatos- formato papel en 2009 y soporte electrónico en 2010- dictamina la existencia de un importante ahorro. Éste se logra mediante la consecución de una reducción de costes del 18%, derivada de una mayor competencia gracias al uso de infraestructura tecnológica. Resulta más que interesante destacar en este punto que Portugal es el primero de los 27 países de la Unión Europea en implantar de forma obligatoria el uso de la contratación electrónica desde el 1 de noviembre de2009.
• L´Union des groupements d’achats publics (organismo central de compras de Francia) cifra en un 10% la reducción de cargas administrativas que han tenido que soportar las entidades compradoras. Asimismo, hace un apunte interesante dicho organismo referido a la necesaria formación del personal y adecuación de los procesos internos de trabajo al nuevo sistema de contratación. Concluye su análisis indicando que el coste de aplicación de tal sistema es mínimo en relación con los beneficios obtenidos y pendientes de pobtener.

Asimismo, en relación con el tema de costes, es necesario traer a colación el desarrollo de las infraestructuras tecnológicas (englobando en este aspecto, los requisitos de identificación y autenticación, así como el desarrollo de las distintas plataformas por parte de los poderes adjudicadores para la tramitación de ofertas). Dichas infraestructuras suponen un gran desembolso económico para los operadores, pudiendo ser un elemento disuasorio en especial para los actores de pequeño tamaño, ya sean poderes adjudicadores ya sean empresas.

Desde el punto de vista de las administraciones implicadas, y de los posibles costes que supondría la inversión en el desarrollo de una infraestructura adecuada, merece la pena resaltar actuaciones importantes para minimizar esos costes. Desataca entre ellos, el aplicativo utilizado por la Comisión Europea, “Open e-PRIOR” en fuente abierta, para permitir el intercambio de documentos relacionados con los catálogos electrónicos, pedido electrónico y facturación electrónica. Así como, el programa PEPPOL, desarrollado por la Comisión, para facilitar la interoperabilidad entre las plataformas de los Estados Miembros. Todos ellos precedidos por la aplicación de publicaciones en el DOUE denominada TED, que ha contribuido a una verdadera puesta en marcha de la administración electrónica.

Desde la perspectiva de las empresas afectadas por la inversión en estos sistemas, pudiera ser interesante que por parte de la Comisión u otras instituciones, ya sea nivel europeo o nacional, se llevaran a cabo iniciativas para la reutilización de fuentes abiertas; así como acometer ayudas para facilitar el acceso a sistemas de identificación, autenticación y firmas electrónicas.

Además, también sería imprescindible profundizar en inversión para la formación en materia TIC referida a los requisitos necesarios para poder contratar electrónicamente orientada a aquellas empresas que lo demandasen (en especial, las PYMES).

Aspectos los anteriores, que se pueden ver beneficiados gracias a las posibilidades de conexión en red que ofrecen anualmente en las jornadas de puertas abiertas de la “Semana Europea de las Regiones y Ciudades”.

Un inconveniente adicional con el que pudieran encontrarse los actores implicados, es el derivado de la proliferación de plataformas tecnológicas no compatibles entre sí. Esta circunstancia supondría grandes costes de inversión al no apostarse por una fuente abierta y coartaría la competencia, reduciendo una vez más la misma, a niveles regionales. No debemos olvidarnos que para un efectivo desarrollo de la contratación pública electrónica es necesario adoptar medidas legislativas tendentes a armonizar los requisitos técnicos exigidos, así como a la creación de un nuevo marco jurídico referido a la identificación, autenticación y firmas electrónicas; debiendo avanzarse en estos aspectos en especial por parte de la Comisión Europea, ya que es el ejemplo a seguir.

En este sentido, la Comisión Europea ha vendido trabajando desde el año 2000 en el desarrollo de plataformas que permitan el despliegue de la Administración electrónica entre las distintas Administraciones Pública, con proyectos tales como el IDA, destinado a garantizar la interoperabilidad de las redes telemáticas transeuropeas; el proyecto IDABAC, referido a la prestación en condiciones de interoperabilidad de servicios paneuropeos de administración electrónica; y finalmente, el programa ISA, que avanza en las mismas cuestiones de interoperabilidad.

Llegados a este punto, si ponemos en la balanza de la contratación las ventajas e inconvenientes que la implantación de un sistema electrónico trae consigo, las ventajas ganan peso en favor de la consecución de principios recogidos desde 1971 en las directivas comunitarias de contratación pública como son los de libre competencia, transparencia y publicidad. A lo que se añade, un importante ahorro de tiempo y de costes que redunda en una mayor eficacia y eficiencia en la óptima utilización de los recursos públicos.

* (ver nota al final del texto)

Por otra parte, los instrumentos aquí expuestos intentan ir más allá de la simple implantación de la contratación electrónica mediante su conexión con la consecución de otras políticas públicas. En este sentido, el Libro Verde pretende recoger la opinión que puede merecer a los operadores inmersos en la contratación, el hecho de realizar una mejor utilización de los contratos públicos en apoyo de otras políticas públicas, como por ejemplo las de carácter medioambiental, social, así como de aquellas dirigidas al fomento del empleo y al desarrollo de la innovación.

A la vista de las respuestas aportadas a los interrogantes que recoge el Libro Verde, se hace patente la existencia de reticenticas puestas de manifiesto por parte de alguno de los actores. Sin embrago, debemos inclinarnos a favor de aquellos otros que apuestan por tal funcionalidad en la contratación pública. En este sentido, es un instrumento más que adecuado para ser respetuoso con las políticas públicas medioambientales, en la medida que el uso de dispositivitos electrónicos, y la eliminación de papel en la contratación contribuiría enormemente a la reducción del papel y de la emisión del CO2; reducción del espacio de almacenamiento y, por ende, serían necesarios menos recursos energéticos son necesarios para su conservación.

Además, esta práctica iría en consonancia con el espíritu de la Estrategia Europa 2020, para un crecimiento inteligente sostenible e integrador.

Puede resultar también un elemento dinamizador de las políticas sociales en la medida en que se cree un marco más específico para los contratos relacionados con los servicios sociales, la salud y la educación ya que estos gozan de grandes especialidad a nivel regional, que pueden hacer más difícil una competencia en los mismo, a menos que los umbrales destinados a adquirir estos servicios sean tan elevados que impidan una verdadera concurrencia.

No nos podemos resistir a finalizar este análisis sin concluir que una verdadera contratación electrónica ayudaría a crear una competencia transfronteriza entre PYMES, lo que supondría una mayor profesionalización de las mismas, que a la larga contribuiría a una mayor creación del empleo. Además, la posibilidad de contratar en línea permitiría a estas pequeñas y medianas en empresas reducir los costes de transporte, de elaboración de documentación; circunstancias éstas que conllevaría unos menores costes que podrían coadyuvar a lograr una mayor creación de empleo.

Ilustrativas de tales ideas resulta la afirmación pronunciada por Michel Barnier, Comisario europeo de Mercado Interior: “Es hora de actuar la contratación electrónica representa un importante potencial sin explotar para la economía de la UE. Se puede simplificar la forma de contratación que se lleva a cabo, reducir las cargas y los costes, aumentar la participación de las PYME y ofrecer una mejor calidad y precios más bajos... Cuanto antes se inicie la transición, más pronto vamos a cosechar los beneficios que ofrece la contratación electrónica."

Mediante la consecución de los objetivos y retos arriba expuestos, se estaría actuando en la línea de las tres prioridades recogidas en la Propuesta de Directiva, culminando así con lo regulado en un texto que apunta a un futuro no tan lejano – como es el horizonte del año 2016-; y para llegar al mismo de forma exitosa es necesario empezar ya a establecer los mecanismos de una forma clara y dirigida a un amplio abanico de operadores y operaciones contractuales.