La salida de la pandemia, así como la guerra de Ucrania propiciaron un contexto inflacionario que en el que se produjeron múltiples solicitudes de revisiones de precios en contratos de obras del sector público. Buena parte de estas se ha producido al amparo del Real Decreto-ley (RDL) 3/2022, de 1 de marzo, y de la normativa que modificó y desarrolló esta norma. Este contexto inflacionario se está empezando a dejar atrás (a pesar de la posibilidad latente de que vivamos una segunda vuelta de esta). Sin embargo, las reclamaciones por revisiones de precios al amparo de esta normativa siguen siendo un objeto de debate común en nuestros Tribunales.

Una de las cuestiones a menudo debatidas es la del plazo de presentación de la solicitud. Esta duda parecía que quedaba resuelta con la modificación operada por el RDL 6/2022 en el párrafo primero del artículo 7.1 del RDL 3/2022. Así, tras dicha modificación se disponía:

“1. La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final”.

Es decir, a la vista de este artículo semejaba que a efectos de esta normativa la finalización del contrato ocurría cuando se produjeran los dos actos que expresa, esto es, la formalización del acta de recepción y la emisión de la certificación final, no valiendo con uno solo de ellos. Por ello, la solicitud de revisión de precios podía efectuarse hasta ese momento, puesto que el artículo 9.1 RDL 3/2022 (en la modificación operada por el RDL 6/2022) prevé:

“1. La revisión excepcional de precios se aprobará, en su caso, por el órgano de contratación previa solicitud del contratista, que deberá presentarla durante la vigencia del contrato y, en todo caso, antes de la aprobación, por el órgano de contratación de la certificación final de obras”.

Es decir, a priori este artículo es congruente con el artículo 7.1 citado, puesto que se exige que se presente la solicitud antes de que finalice el contrato, sin explicar cuando sucede esa conclusión, puesto que ya se ha recogido en el artículo 7.1. Además, añade que en todo caso el acto último será la certificación final de obras. Nuevamente, ello resulta congruente con lo visto en el artículo 7.1, ya que esto requiere que para que finalice el contrato se produzca su recepción por la administración y la certificación final, siendo que la certificación final resulta habitualmente posterior.

Sin embargo, se observa como en algunas resoluciones de juzgados de primera instancia, así como desde la Administración esto en ocasiones se está interpretando de otra manera. En base al artículo 9.1, el razonamiento que se realiza consiste en entender que el contrato se extingue una vez se haya ejecutado la obra ex artículo 209 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y no porque se llegue a una fecha pactada (“Los contratos se extinguirán por su cumplimiento o por resolución”). Este razonamiento se complementa con lo dispuesto en el artículo 210 LCSP, que expresa en sus dos primeros puntos:

“1. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.

2. En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características.”

Partiendo de esto, para esta doctrina el contrato finaliza cuando se produce lo dispuesto en el artículo 243 de la LCSP, y en especial en su punto segundo, que señala:

“2. Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de esta, las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía”

Es decir, en base a esto se entiende que el contrato finaliza con la formalización del acta de recepción, con independencia de cuando se emita la correspondiente certificación final.

Esta postura ha sido recientemente negada por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia número 482/2024, de 23 de diciembre, en la que se expresa:

“Además, aunque el Ayuntamiento porfíe una y otra vez, el art. 7 del Real Decreto-Ley, -también transcrito en la Sentencia apelada-, es claro cuando determina el ámbito temporal para presentar las solicitudes de la revisión de precios al decir que: “La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante la vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final.”

Así pues, para esta jurisprudencia el ámbito temporal para presentar solicitudes de revisión de precios se circunscribe a la vigencia del contrato, entendiendo que este termina una vez formalizada el acta de recepción y emitida la certificación final de obra. Deben concurrir esas dos circunstancias para poder entender el contrato como finalizado.

Este criterio resulta acorde con el que sostiene la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Esta, en su “Expediente: 14/22. Interpretación del artículo 6 del Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo” expresa:

“2. Para determinar a qué momento se refiere el precepto cuestionado como límite final del periodo en que puede nacer el derecho a la revisión excepcional de precios hemos de partir del conjunto del contenido de la norma que la regula, que se recoge en los artículos 6 a 10 del RDL 3/22. Resulta especialmente ilustrativo de la intención del legislador el hecho de que el artículo 7 de la norma indique que “La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final”. Parece claro que el legislador ha querido limitar el derecho a la revisión excepcional de precios al momento de la finalización de la ejecución de la obra, que concreta en el momento en que se ha formalizado el acta de recepción y se ha emitido la certificación final. 

[…]

3. La anterior conclusión viene apoyada por la normativa general de la contratación pública, representada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP). En efecto, el artículo 210 de la citada norma, bajo la rúbrica de “cumplimiento de los contratos y recepción de la prestación” señala que el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación. Añade que su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad. Sólo a partir de la formalización de este acto entiende la LCSP que contará el plazo de garantía. En los contratos de obras, el artículo 243 añade que, dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato.

Resulta evidente, a nuestro juicio, que en el momento en que en el contrato de obras se ha producido la recepción formal y se ha aprobado la certificación final, conforme a la LCSP la prestación ya se ha ejecutado y, por tanto, la ejecución ha terminado. Esta conclusión se hace patente por dos circunstancias:

• Por el hecho de que la propia LCSP señale con nitidez que si durante la recepción se observa que las obras no se hallan en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquellos, no formalizándose el acta hasta que las obras se encuentren en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas. Incluso acontece que, si transcurrido el plazo otorgado para la reparación de los defectos observados el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato, en este caso por culpa del contratista.
• Porque el artículo 166 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP) señala que, tras la recepción, se redactará la correspondiente relación valorada y el director de la obra expedirá y tramitará la correspondiente certificación final, que deberá ser aprobada en el plazo de dos meses, contados a partir de la recepción de la obra y que será abonada, en su caso, al contratista dentro del plazo de dos meses a partir de su expedición a cuenta de la liquidación del contrato.

Por esta razón no es de extrañar que el RDL 3/22 haya situado en ese momento el límite durante el cual puede surgir el derecho a una revisión excepcional de precios, precisamente porque en ese momento ha finalizado la ejecución del contrato. Tal cosa es igualmente congruente con el hecho de que el artículo 8, al tratar los criterios de cálculo de la revisión excepcional de precios, ordene que la cuantía se cifre en el incremento calculado sobre el valor de las certificaciones, incluida la certificación final, y hasta su conclusión, expresión que se refiere a la conclusión de la ejecución”.

Entiendo que esta segunda postura que sostiene tanto la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia como la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado es la acertada. Más allá de por ser lo más adecuado, teniendo en cuenta la literalidad de lo dispuesto en el RDL 3/2022, también se debe resaltar que la primera postura nos podría llevar a situaciones un poco difíciles de explicar. Así, si solo se pudiese presentar la solicitud hasta el acta de recepción no tendría sentido lo dispuesto en el artículo 7.1 RDL 3/2022, puesto que tal interpretación significaría que podría nacer el derecho a la revisión de precios (puesto que el art. 7 determina que este puede nacer hasta que se formalice el acta de recepción y se emita la certificación final), pero, al mismo tiempo, ese derecho no podría ser reclamado, ya que, siguiendo dicha tesis, solo cabría la reclamación hasta que se recepcione la obra. No obstante, buena parte de estas solicitudes de revisión han sido judicializadas y aún se encuentran por resolver, por lo que veremos cómo evolucionan los criterios jurisprudenciales en este ámbito.