La sentencia del Tribunal Supremo 4471/2025, de 16 de octubre de 2025, Sala de lo Contencioso, sección 3 (ECLI:ES:TS:2025:4471), declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE) contra la sentencia de 17 de junio de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que a su vez había desestimado el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 7 de septiembre de 2018 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en el recurso nº 706/2018 que acordó la desestimación del recurso formulado contra los pliegos del procedimiento de contratación relativo a los "Servicios de conservación y mantenimiento de varios parques y jardines de San Javier" convocado por el Ayuntamiento de San Javier.

Al responder a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, el TS declara que:

“1. La regulación de la reserva de los contratos públicos o de algún lote de los mismos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social recogida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no vulnera el principio de igualdad de trato ni el principio de proporcionalidad que se enumeran en el artículo 18, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, como principios generales de la contratación pública.

2. No es arbitraria ni carece de justificación la opción del legislador nacional recogida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que ha excluido de la reserva de los contratos públicos a los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial.

3. La reserva de los contratos públicos a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social se ha establecido para alcanzar una finalidad que es legítima atendiendo a los principios recogidos tanto en el artículo 49 de la Constitución como en la Directiva 2014/2024/UE, como es la integración social y laboral de las personas con discapacidad que puede obtenerse de manera más eficiente y beneficiosa para ese colectivo atendiendo exclusivamente a criterios plenamente objetivos como son las características específicas que tienen los centros especiales de empleo de iniciativa social, en cuanto que, se comprometen a reinvertir todos los beneficios obtenidos de su actividad económica en los citados centros para la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social”.

La sentencia del TS se apoya en su fundamentación jurídica en la sentencia del TJUE de 6 de octubre de 2021, asunto C-598/19 (EU:C:2021:810), que resolvió la cuestión prejudicial planteada por el TSJ del País Vasco en el contexto de un litigio entre CONACEE y la Diputación Foral de Gipuzkoa, sobre el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación de 15 de mayo de 2018 por el que se aprobaron las instrucciones dirigidas a los órganos de contratación de esa institución en relación con determinados contratos reservados, declarando en su fallo que “el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales a los enunciados en dicha disposición, excluyendo así de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados a determinados operadores económicos que cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición, siempre que dicho Estado miembro respete los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad”.

Entiende el TS que la reserva de los contratos públicos a favor de los centros especiales de empleo (CEE) de iniciativa social está recogida en una norma con rango de ley -la DA 4 de la LCSP 2017-, que no es arbitraria ni carece de justificación objetiva porque “no vulnera el principio de igualdad de trato entre los licitadores ni el principio de proporcionalidad, ni tampoco está restringiendo artificialmente la competencia para que, en su caso, se pudiera justificar la inaplicación de la regulación” y la aplicación directa del artículo 20.1 de la Directiva 2014/2024/UE. 

En este sentido, no aprecia el TS una identidad de situaciones entre los CEE de iniciativa empresarial y los de iniciativa social y esa diferencia justifica que pueda existir un tratamiento jurídico diferente para cada uno de esos centros en relación con la reserva de contratos públicos sin que ello suponga, en ningún caso, un trato discriminatorio entre licitadores. 

Por lo que se refiere al análisis del test de proporcionalidad, señala la STS que las entidades sin ánimo de lucro presentan una mayor dimensión social que las entidades con ánimo de lucro, “que las hace más aptas y adecuadas para alcanzar los objetivos de política social y laboral en favor de las personas con discapacidad, en cuanto que, al ser entidades que carecen de ánimo de lucro se comprometen a reinvertir la totalidad de los beneficios obtenidos para la creación de oportunidades de empleo en favor de las personas con discapacidad y para la mejora continua de la competitividad y de su actividad de economía social, en cuanto que es el fin último que se persigue con la reserva de algún lote o algún contrato público”.

La opción del legislador adoptada en la LCSP “no es arbitraria o carente de justificación porque no vulnera el principio de proporcionalidad por cuanto que la reserva se fundamenta en la garantía del perfil social de las entidades y, especialmente, en la obligación que tienen esos centros de reinvertir todos los resultados de la actividad para la consecución de la finalidad de integración de personas con discapacidad. Unas características que, al menos prima facie, permiten prever que esa reserva implicará una mayor dedicación y eficacia en la obtención de la finalidad que la justifica que, insistimos, es la integración laboral y social de las personas con discapacidad que podrán disponer de medios económicos para, en su caso, poder disponer de una vida independiente”.

En esta misma línea argumental del TS se habían ya situado la sentencia del TSJ de Cataluña 3533/2022, de 19 de octubre de 2022 (ES:TSJCAT:2022:9172); la sentencia del TSJ de Castilla y León 1307/2022, de 23 de noviembre de 2022 (ES:TSJCL:2022:4571); y la sentencia del TSJ de Madrid 1383/2022, de 10 de octubre de 2022 (ES:TSJM:2022:12366). 

También el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi en su resolución 100/2018, que fue recurrida ante el TSJ del País Vasco, que planteó la cuestión prejudicial origen de la sentencia TJUE de 6 de octubre de 2021 (y posteriormente en sus resoluciones 5/2022 y 12/2023); así como el TACRC (resoluciones 860, 914/2018 y 1298/2020), el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León (resolución 108/2018) o el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (resolución 266/2018).

En sentido contrario a esta doctrina, la sentencia del TSJ del País Vasco 215/2022, dictada tras la resolución de la cuestión prejudicial que había planteado el TSJ ante el TJUE por medio de la sentencia de éste de fecha 6 de octubre de 2021, consideró que la regulación de la LCSP resulta desproporcionada y contraria a los principios de igualdad de trato y libre concurrencia al excluir a los CEE de empleo de iniciativa empresarial.

Para el TSJ, los CEE, de una u otra iniciativa, “comparten el objetivo de integración socio-profesionales de las personas discapacitadas o desfavorecidas; y el número de trabajadores discapacitados deben representar, cuando menos, el 70 % de sus plantillas; lo que supone un notable incremento del porcentaje mínimo (del 30 %) establecido por el artículo 20.1 de la Directiva 2014/24 (…) no se advierte ninguna razón vinculada ya no a su diferente naturaleza o fines (con o sin ánimo de lucro) sino a los requisitos de participación, directa o indirecta, en más del 50 % de entidades sin ánimo de lucro y de reinversión de la totalidad de los beneficios, que garanticen la mayor eficiencia de los centros (de iniciativa social) que acrediten esos requisitos en la consecución de los expresados objetivos. Por el contrario, la concurrencia de unos y otros en condiciones de igualdad en los procedimiento de contratación pública, además de propiciar la selección de la mejor oferta, en términos de calidad y no solo de precio, al servicio del “interés general”, favorece la mayor aportación de recursos y su más óptima distribución por sectores de actividad y ámbitos territoriales en beneficio de los objetivos marcados por el artículo 20.1 de la Directiva 2014/24; sin las consecuencias perjudiciales para la libre concurrencia, dentro del ámbito de la reserva contractual (no de exclusión de los principios básicos de la contratación ex artículo 18) delimitado por esa norma” (F.J. 4).