Uno de los aspectos que considero más relevantes en la contratación pública es diseñar herramientas útiles que permitan lograr el valor buscado en cada licitación. La consecución de ese valor debería ser siempre el objetivo, sin embargo, en demasiadas ocasiones no es así: las diversas dificultades presentes en los procesos de contratación pública tienen como consecuencia la admisión del “cumplimiento” entendido como “cumplo y miento”. Así, se da por buena, o al menos, por suficiente, una ejecución del contrato limitada a cumplir con los mínimos indispensables, pero muy alejada de los objetivos de valor público que habían sido parte integrante de su diseño.

Por este motivo me encantó ser parte del 13º Congreso Nacional de Gestión y Fiscalización de la Hacienda Pública, organizado por la Contraloría General de la República de Costa Rica, cuya temática era: “Impulsando el valor público: hacia un modelo de control de compras estratégico, eficiente y transparente”. En este artículo expongo algunas de las reflexiones realizadas en torno a las tres grandes preguntas formuladas por el moderador. 

1. ¿Cuándo debe comenzar la fiscalización en la contratación pública para que sea útil, oportuna y de valor?

La fiscalización no puede concebirse únicamente como un control ex post de la legalidad de la ejecución contractual. Su utilidad y eficacia adquieren una dimensión mayor si se integra desde las fases iniciales de la contratación, en particular durante la planificación y el diseño del contrato.

La normativa aplicable en materia de contratación pública no establece una metodología específica para identificar la necesidad que se pretende satisfacer ni para diseñar el contrato. Sin embargo, resulta de gran utilidad plantearse desde el primer momento una serie de cuestiones esenciales. La primera y básica es qué se desea contratar, pero esta pregunta deberá ir entrelazada con otras que le dotarán de mayor eficacia y ayudarán a determinar mejor el objeto del contrato. En este sentido, responder a con qué finalidad se pretende contratar dará pautas sobre el verdadero objetivo de la licitación; cómo se pretende contratar orientará tanto la modalidad del contrato como los criterios de adjudicación y condiciones especiales de ejecución a integrar en los pliegos; cuándo se necesita el bien, obra o servicio configurará los plazos de entrega, actividades a desarrollar y momento de finalización del contrato; y cuál es el presupuesto disponible condicionará lo que se puede solicitar y la forma de hacerlo. Sólo a partir de esta reflexión inicial es posible orientar cada contrato público hacia lo que debe ser su objetivo: satisfacer necesidades de interés general. Además, esta forma de proceder tiene otro efecto positivo, ya que se dispondrá de parámetros prefijados que permitan verificar posteriormente si el contrato ha cumplido con ese objetivo esencial. La ausencia de este ejercicio previo de reflexión no impide contratar, pero sí dificulta tanto la adecuada identificación de la necesidad como la comprobación de que la actuación administrativa ha generado el valor público buscado.

Para contestar a las preguntas planteadas anteriormente y lograr un adecuado diseño de los documentos contractuales resulta esencial contar con un buen equipo interdisciplinar compuesto por profesionales que conozcan todos los ámbitos implicados en el contrato, de manera que se garantice una visión integral del mismo. Así, por ejemplo, si se trata de un contrato para cambiar el sistema de dispensación de fármacos para los pacientes de un hospital, que requiera la instalación de una nueva maquinaria, deberán estar implicados, además del personal jurídico y de intervención, profesionales sanitarios: responsable de farmacia hospitalaria, médicos especialistas y jefes de servicio, personal de enfermería; técnicos especializados: expertos TIC para integración de software, de protección de datos, responsables de mantenimiento e infraestructuras del hospital; responsables económicos y de gestión, etc. De esta manera lo jurídico, lo clínico, lo técnico y lo económico podrán dialogar para llegar a un mejor diseño de la solución que a su vez sea viable jurídica y económicamente. Junto a estos profesionales sería positivo consultar a otros actores relevantes como pueden ser el personal de almacén y logística, los responsables de compras centralizadas, los pacientes o asociaciones de pacientes y el mercado. 

Para fomentar la participación del mercado será muy útil recurrir a las consultas preliminares, previstas en la legislación de contratos con la doble finalidad de informar a los operadores económicos activos en el mercado y, al mismo tiempo, obtener información esencial para una adecuada preparación de los documentos contractuales. Si están bien diseñadas, las consultas permiten identificar riesgos y aclarar cuestiones relativas a plazos de ejecución, costes previsibles, gestión de derechos de propiedad intelectual o industrial, niveles de rendimiento y calidad exigibles, o cualquier otro aspecto sobre el que el órgano de contratación quiera tener información actualizada y precisa.

Con carácter previo a estas consultas, y con el objetivo de optimizar los beneficios derivados de su utilización, es altamente recomendable haber realizado un estudio del estado del arte y, en su caso, de vigilancia tecnológica. El estudio del estado del arte permite conocer qué soluciones técnicas, científicas o de gestión están ya disponibles en el mercado o en fase de desarrollo, así como sus características y su rendimiento. Con ello, el órgano de contratación evita diseñar contratos que resulten obsoletos o, por el contrario, técnicamente inviables. Además, ofrece un marco objetivo para determinar si la necesidad a satisfacer puede resolverse mediante productos estandarizados o si exige soluciones innovadoras. Por su parte, la vigilancia tecnológica posibilita identificar tendencias emergentes, nuevas patentes, proyectos de investigación en curso y experiencias de otros Estados o regiones. Gracias a esta labor, la Administración puede anticipar cómo evolucionará el mercado en el corto y medio plazo, lo cual es clave en sectores en constante transformación -como el sanitario, el tecnológico o el ambiental- donde las soluciones disponibles cambian con gran rapidez. La combinación de estas herramientas con las consultas preliminares al mercado permitirá, entre otras funciones, formular preguntas más precisas y pertinentes a los operadores económicos, reducir el riesgo de errores o indeterminación en la definición del objeto del contrato, y facilitar la fiscalización, ya que proporciona criterios objetivos para justificar las decisiones adoptadas en la memoria justificativa del contrato o en el business case. 

En definitiva, la existencia de un equipo interdisciplinar, la participación de otros actores relevantes y el uso de herramientas estratégicas como las consultas al mercado permitirán al órgano de contratación llevar a cabo su tarea con mayor conocimiento de causa, lograr unos resultados de calidad alienados con las necesidades públicas, anticipar riesgos y orientar la fiscalización hacia la consecución de valor público, además de preparar al sector económico para responder de manera adecuada a dichas necesidades públicas.

2. ¿Cómo se puede lograr el valor público en un contrato?

La noción de valor público constituye un elemento central en la contratación administrativa ya que en él radica el objetivo último de cualquier proceso de contratación. Conforme a ello, no basta con la preparación, adjudicación y ejecución del contrato conforme a la legalidad: es necesario que éste produzca resultados tangibles para el interés general.

La perspectiva de la contratación pública teniendo como objetivo el valor exige un cambio de mentalidad: pasar de una lógica centrada exclusivamente en la eficacia procedimental a otra basada en la eficiencia y en el logro de resultados. La compra pública basada en valor (value-based procurement), especialmente desarrollada en el ámbito sanitario bajo la denominación value-based healthcare, responde precisamente a este planteamiento: identificar de forma previa el valor perseguido por el contrato y orientar los pliegos, especialmente sus criterios de adjudicación y las condiciones especiales de ejecución, hacia su consecución, todo ello poniendo al paciente en el centro de la toma de decisiones. Junto a esto, el siguiente paso debería ser el análisis del impacto logrado a medio y largo plazo con cada contrato. 

Esta forma de contratar centrada en lograr un valor público exige, en primer lugar, definir de manera clara el impacto esperado del contrato. Aunque esta exigencia puede parecer una obviedad, en realidad constituye un presupuesto fundamental: solo mediante la determinación precisa de los resultados o mejoras esperados puede asegurarse que la contratación responda a necesidades públicas reales y verificables.

La concreción del impacto o valor de cada contrato requiere formular de manera expresa qué beneficios se persiguen más allá de la mera adquisición de bienes, servicios u obras. Por ejemplo, mejoras en la salud de los pacientes en el ámbito sanitario, mayor sostenibilidad medioambiental en proyectos de infraestructuras o un incremento en la calidad del servicio en contratos de atención al ciudadano. Asimismo, es necesario establecer en qué medida y con qué parámetros se entenderá que esos beneficios han sido alcanzados. En este sentido, resulta imprescindible establecer indicadores objetivos de calidad y de cumplimiento, diseñados de manera previa, transparente, específica y consensuada. Estos indicadores actúan como referentes para medir el grado de consecución de los objetivos contractuales y para dotar de objetividad al proceso de fiscalización. A su vez, deben complementarse con herramientas de verificación y seguimiento, entre las que cabe destacar, a modo de ejemplo:

• Encuestas a usuarios o beneficiarios, que permiten obtener información directa sobre la satisfacción y el impacto del contrato.
• Auditorías de cumplimiento, internas o externas, que verifican la adecuación del contrato a las exigencias legales y contractuales.
• Revisión de requisitos sociales, laborales o medioambientales, especialmente relevantes en la contratación estratégica, por ejemplo, mediante la exigencia de certificaciones, etiquetas oficiales o sus equivalentes o la relación del personal contratado en la ejecución del contrato y sus nóminas.
• Comprobación de muestras y prototipos, de gran utilidad en contratos de suministro o de servicios tecnológicos, para contrastar la calidad antes de la aceptación definitiva.

Asimismo, se podrían prever mecanismos de pago por resultados. Esta modalidad, de creciente presencia en la práctica europea, exige la definición previa de indicadores relevantes, vinculados al objeto del contrato, claros, verificables, proporcionales y pactados entre la Administración. Su utilización puede implicar una mejora de la eficiencia del gasto público, de la calidad de los servicios, de la transparencia y rendición de cuentas y, en definitiva, una mayor orientación al interés general.

Junto a lo anterior, resulta cada vez más evidente la necesidad de analizar el impacto sostenido del contrato en el tiempo, mediante la definición de objetivos estratégicos, recopilación sistemática de datos y la evaluación de la sostenibilidad económica, social y ambiental de la solución contratada, todo ello coordinado con otros planes y políticas públicas desarrollados en el mismo ámbito.

La implantación de este modelo de contratación basada en la obtención de valor no solo refuerza la eficacia en la gestión de recursos públicos, sino que también aporta legitimidad democrática, al garantizar que los contratos se dirigen a la satisfacción de intereses colectivos y que los resultados obtenidos son medibles, contrastables y sometidos a control público.

Con este enfoque, la fiscalización deja de ser únicamente un control de legalidad para convertirse en un instrumento orientado a garantizar que el contrato contribuye efectivamente al interés general.

3. ¿Cómo se lleva a cabo la fiscalización en un proceso de compra pública de innovación?

La compra pública de innovación plantea retos específicos desde el punto de vista de la fiscalización. La naturaleza experimental de las soluciones, la incertidumbre tecnológica y los riesgos inherentes a la investigación y la inversión obligan a diseñar un sistema de control particularmente cuidadoso. Al mismo tiempo no existe un único modelo de compra pública de innovación, por lo que la fiscalización orientada a lograr el valor público deseado debe adecuarse a las especialidades de la compra pública precomercial, la compra pública de tecnología innovadora o al procedimiento de asociación para la innovación. 

En todo caso, la experiencia nos sirve para destacar dos grandes aspectos aplicables a cualquier fiscalización llevada a cabo sobre este tipo de procedimientos. 

En primer lugar, resulta esencial aplicar todo lo expuesto en la primera parte de este artículo. Será esencial contar con un equipo de expertos interdisciplinar, donde será relevante la intervención de gestores de proyectos de I+D, y conocer bien el mercado, tanto los productos ya disponibles como las investigaciones en curso, de manera que las actuaciones de diseño de los documentos contractuales estén bien encaminadas a lograr el valor asociado al contrato de que se trate. 

En segundo lugar, será de gran utilidad establecer ciertas cautelas adicionales en la documentación contractual. Entre éstas considero especialmente relevante diseñar un cronograma, puesto que fijar plazos específicos facilitará el seguimiento de la ejecución del contrato y, en su caso, la revisión o cambio de los aspectos que no estén funcionando de forma correcta. En este cronograma deberán plasmarse los hitos intermedios de evaluación y control relevantes para comprobar el adecuado desarrollo del contrato, tales como las fechas en las que deban entregarse ciertos documentos, realizar pruebas técnicas o desarrollar reuniones de seguimiento. Esto permitirá evaluar periódicamente los avances técnicos y la adecuación del proyecto a los objetivos iniciales. 

Otro aspecto de gran utilidad es fijar el pago por plazos, de forma que al revisar el cumplimiento de cada hito se pueda proceder a la entrega de las cuantías predeterminadas. Por el contrario, si se ha producido un incumplimiento esta forma de pago permitirá no desembolsar importes asociados a líneas de trabajo que no sean conformes a los requisitos establecidos en la documentación contractual o que no estén logrando los resultados esperados. Para poder definir si se ha cumplido con el objetivo (total o parcial) del contrato, será necesario haber establecido previamente y de forma consensuada, indicadores verificables de innovación, tanto en términos de resultados obtenidos como de impacto en el sector económico, social, medioambiental, institucional, en la forma de prestar el servicio público o en los usuarios finales.

 
Asimismo, es muy conveniente crear una comisión de seguimiento, en la que puede participar el responsable del contrato, cuyo cometido será supervisar y, en caso necesario, reencauzar el cumplimiento del contrato. Además, reforzará la transparencia y la rendición de cuentas en la ejecución del contrato y facilitará la interpretación consensuada de los indicadores de cumplimento, reduciendo posibles conflictos entre la Administración y el contratista. Su actuación permite documentar de forma más objetiva el grado de cumplimiento alcanzado, lo que resulta esencial tanto para fundamentar eventuales penalidades o la resolución del contrato como para extraer lecciones útiles en futuras licitaciones de compra pública de innovación.

Junto a todo lo anterior, resulta de gran utilidad obtener datos sobre la ejecución del contrato, así como diseñar el funcionamiento posterior de la solución implementada, de forma que proporcione información relevante, útil y sistematizada para evaluar el impacto del contrato, punto en el que radica la consecución del valor perseguido con el mismo, y de esa manera, poder mejorar en futuras licitaciones los aspectos que sean necesarios. 

Tal y como dijo William Thomson Kelvin: lo que no se define no se puede medir; lo que no se mide no se puede mejorar; lo que no se mejora se degrada siempre. Esta triple afirmación resulta plenamente aplicable a la contratación pública. Alcanzar el valor buscado en las licitaciones exige conocimiento sólido (profesionalización), planificación adecuada y actuar con audacia, de modo que cada nuevo paso nos acerque de manera efectiva a los objetivos previstos.