La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 155/2026, de 16 de febrero (rec. núm. 6631/2023, ponente D. Antonio Narváez Rodríguez) resuelve el recurso de casación interpuesto por la representación letrada de la Junta de Andalucía frente a la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 7 de junio de 2023 (rec. núm. 799/2021), que estimó el recurso contencioso-administrativo deducido por una empresa previamente excluida de un procedimiento de licitación por la inadmisión del recurso especial que dicha empresa interpuso frente a la adjudicación definitiva del contrato a un competidor, resuelto por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Andalucía (TARCJA) mediante su Resolución núm. 384/2021, de 15 de octubre (rec. acumul. 265/2021 y 266/2021).

La inadmisión del recurso especial se fundamentó en que la pretensión del recurrente conllevaba revisar de nuevo, mediante la impugnación de la adjudicación definitiva, las razones de su previa exclusión ya resuelta por un recurso especial que fue desestimado por el TARCJA (por no haber acreditado la solvencia económica y financiera exigida); lo que justificaba, a juicio del citado Tribunal, la aplicación de la doctrina de la “cosa jugada administrativa” como motivo de inadmisión, razonando, en esencia, que el recurrente pretendía combatir sustantivamente la exclusión que ya ha sido objeto de un recurso especial previo que quedó firme. Sentando una doctrina que ha sido posteriormente confirmada por el propio TARCJA (Resoluciones núm. 398/2023, de 8 de agosto; y núm. 158/2023, de 10 de marzo), el citado Tribunal administrativo inadmite el recurso afirmando que no cabe reiterar la impugnación de la exclusión en un recurso posterior contra la adjudicación pues, bajo la apariencia formal de estar combatiendo actos diferentes, se está recurriendo nuevamente el mismo acto, siendo así que la resolución del primer recurso produce efectos de “cosa juzgada administrativa” sobre el segundo, sin que pueda el Tribunal volver a pronunciarse acerca de la validez del mismo acto por las mismas razones que ya ha enjuiciado y resuelto, so pena de incurrir en un supuesto de revisión de su propia decisión vedado por el artículo 59 de la LCSP.

Planteado el recurso contencioso-administrativo frente a dicha Resolución de inadmisión, la Sección 1ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Andalucía lo estimó mediante la Sentencia antes citada que anula la Resolución de inadmisión del TARCJA aduciendo, en primer lugar, que  el artículo 55 de la LCSP no contempla la “cosa juzgada administrativa” como causa de inadmisión o, en su caso, la relativa a que se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales, sin que quepa interpretar extensiva ni analógicamente la relación de causas tasadas de inadmisión que dicho precepto establece; y, en segundo lugar, que no existe identidad objetiva entre el acto de exclusión y el de adjudicación como causa supuestamente habilitadora de la “cosa juzgada administrativa”. En suma, el TSJ entiende que no puede apreciarse la existencia de “cosa juzgada administrativa”, si bien añade que “[o]tra cosa es que, al reproducirse una cuestión sobre la que ya se había pronunciado, el TARCJA, por coherencia, pudiera reiterar la resolución y argumentos que ya ofreció en su día”. El Tribunal a quo censura así que el TARCJA se haya abstenido de entra en el fondo del asunto so pretexto de haber entendido que la cuestión había quedado ya resuelta, habiendo apreciado, además, una causa de inadmisibilidad del recurso especial no recogida como tal en la LCSP, por lo que ordena la admisión del recurso especial con imposición de costas a la Administración recurrente.

A nadie puede escapársele que el efecto de la Sentencia de instancia, ordenando admitir a trámite el recurso especial deducido contra el acto de adjudicación (con el efecto de suspensión que legalmente acompaña a dicha admisión), hubiera representado para la Administración contratante -tras varios años de ejecución del contrato, si no ya finalizado incluso- un verdadero problema de imposibilidad de ejecución de la sentencia.

Por ello, y en la intención de que el Tribunal Supremo sentara jurisprudencia sobre una cuestión tan relevante sobre el alcance del recurso especial que preocupa sobremanera a los Tribunales especiales, y que ya había sido resuelta anteriormente en idéntico sentido por el propio TSJ de Andalucía (Sentencia de 27 de febrero de 2023, dictada en el rec. núm. 798/2021), la representación procesal de la Junta de Andalucía interpuso recurso de casación que fue admitido a trámite por Auto de 23 de octubre de 2024, que declaró como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“Determinar si una vez que la declaración de exclusión de un licitador ha sido resuelta definitivamente por un Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales en el seno del recurso especial interpuesto contra ese acuerdo de trámite cualificado, cabe que esa misma exclusión pueda combatirse de nuevo a través de la interposición de un nuevo recurso especial contra el posterior acto de adjudicación o si, por el contrario, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 9/2017, la previa decisión sobre la exclusión es base suficiente para que el referido Tribunal pueda acordar la inadmisión del nuevo recurso”.

Precisando que los preceptos que serían objeto de interpretación eran los artículos 55 y 59 de la LCSP.

Pues bien, la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2026 casa la decisión del TSJ y desestima el recurso contencioso-administrativo, confirmando la inadmisión acordada por el TARCJA.

No obstante, el Tribunal Supremo matiza en su razonamiento que la expresión “cosa juzgada administrativa” es técnicamente inadecuada e incorrecta. La cosa juzgada (formal y material) es propia de resoluciones judiciales firmes, no de actos administrativos. Pese a esta precisión, el Tribunal reconoce que una resolución administrativa firme puede producir efectos equivalentes cuando el nuevo recurso pretende combatir, en esencia, lo ya resuelto (la exclusión de una oferta), cerrándose la vía para reabrir lo ya decidido mediante la impugnación de un acto diferente y posterior (la adjudicación). 

Le llamamos o no “cosa juzgada administrativa” a la causa de inadmisión, el efecto es el mismo, porque la firmeza de la Resolución desestimatoria del recurso especial contra la exclusión, que no fue recurrida en sede jurisdiccional, hace perder al recurrente su condición de “interesado afectado” a los efectos del artículo 55.b) de la LCSP respecto del acto de adjudicación, pues ninguna decisión ulterior puede beneficiarle o perjudicarle si ya está excluido en firme del procedimiento. Junto a ello, la prohibición que el artículo 59.3 impone a los Tribunales de recursos especiales de revisar de oficio sus Resoluciones refuerza, a nuestro juicio, la inadmisión del recurso en estos casos, a fin de impedir que, bajo la apariencia de impugnar el acto de adjudicación, se reproduzcan los argumentos contra la exclusión firme, forzando al Tribunal especial a pronunciarse de nuevo sobre lo ya resuelto, lo que está vedado salvo para corregir errores materiales. 

En palabras de la sentencia que comentamos, si un licitador deja firme la Resolución de la desestimación del recurso especial deducido contra el acto de exclusión y consiente la firmeza en la vía administrativa de dicho acto,

“habrá dejado pasar esa oportunidad procesal y no podrá volver a reproducir su anterior pretensión impugnatoria, interponiendo un nuevo recurso especial, en este caso, contra el posterior acuerdo de adjudicación del órgano de contratación. Dos son las razones que lo impiden: (i) porque estará definitivamente excluido del procedimiento de contratación y, en consecuencia, no podrá invocar ya la condición de “licitador afectado”, (en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2 bis 2. de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, en su versión modificada por la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014) puesto que carecerá de todo interés legítimo para instar la nulidad de pleno derecho o la anulabilidad del acuerdo de adjudicación, en la medida en que cualquiera que sea la decisión que se adopte en el trámite de adjudicación, ya no le va a reportar ningún beneficio o perjuicio, pues fue apartado previamente de aquel procedimiento. Y (ii) porque el Tribunal Contractual no tendrá que volver a resolver sobre una cuestión de fondo, como es la de su exclusión del procedimiento contractual, al haberse pronunciado ya sobre la misma, además con el carácter de firme de su pronunciamiento, a causa de la inacción de la propia parte.

(…)

En conexión con los argumentos anteriormente expuestos, hemos de destacar que la inacción de la Entidad actora, que no impugnó en la vía judicial el inicial acuerdo de exclusión y consintió que aquel alcanzara firmeza, le ha llevado a quedar apartada definitivamente del procedimiento de contratación, de tal manera que, cualquiera que fuera la decisión que adoptara el órgano de contratación en el posterior acuerdo de adjudicación, en ningún caso podría beneficiarle o perjudicarle, por carecer ya de interés legítimo para instar cualquier iniciativa, ya lo fuera en la vía administrativa, ya en la judicial” (F.J. 6º.2b). 

En suma, aunque el TSJ andaluz no reconocía la “cosa juzgada administrativa” como causa de inadmisión ni apreciaba identidad objetiva entre la exclusión y la adjudicación, el TS, sin aceptar la calificación de “cosa juzgada administrativa”, sí avala los efectos equivalentes de la firmeza administrativa en estos casos.

Finalmente, respecto al argumento de la falta de identidad objetiva esgrimido por la Sala a quo, el Tribunal Supremo aprecia que aunque el recurso que fue objeto de inadmisión se dirigía contra la adjudicación, la actora pretendía sustancialmente volver a cuestionar las razones de su exclusión del procedimiento con idénticos argumentos y sin hacer ninguna crítica autónoma al contenido de la adjudicación. Esta identidad material justifica que no se permita la doble impugnación de la exclusión ya firme.

La Sala resume su criterio en el siguiente enunciado doctrinal: si un licitador recurre su exclusión mediante recurso especial y éste es desestimado, pero no acude a la vía contencioso-administrativa y la exclusión deviene firme, no puede reabrir su impugnación a través de un nuevo recurso especial contra la adjudicación en que, en el fondo, se pretenda cuestionar de nuevo los motivos que ya fueron resueltos en un recurso especial anterior, por lo que en estos casos procede la inadmisión del nuevo recurso. En palabras de la Sentencia,

“Cuando, al amparo de lo dispuesto en el artículo 44.2.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, un licitador haya interpuesto un recurso especial contra el acuerdo de su exclusión del procedimiento de licitación del contrato y el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales haya dictado resolución desestimando aquel recurso, la exclusión así acordada podrá ser impugnada ante esta Jurisdicción conforme al artículo 59.1 de aquella Ley. De no hacerlo y consentir la firmeza de aquella resolución desestimatoria, el licitador excluido no podrá impugnar nuevamente su apartamiento del procedimiento de licitación, por medio de la interposición de otro recurso especial contra el posterior acto de adjudicación” (F.J. 6º. 4)

La doctrina fijada por el TS en esta Sentencia tiene una incidencia muy relevante sobre el alcance del recurso especial, al reconocer a los Tribunales de recursos especiales el efecto de la “cosa juzgada administrativa” de sus resoluciones a fin de inadmitir recursos ulteriores que pretendan indebidamente reabrir la causa por las mismas razones y forzar una revisión de oficio improcedente de las mismas, pudiendo esgrimir ese efecto de “cosa jugada” material como causa de inadmisión del recurso; lo que, aparte de reforzar el carácter cuasi-jurisdiccional de los Tribunales especiales (STJUE de 6 de octubre de 2015, as. C-203/14, entre otras), es un motivo de alivio para los Tribunales en su multiplicada carga de trabajo, así como un acicate adicional para que, de un lado, los órganos de contratación resuelvan las exclusiones antes de adoptar la propuesta de resolución y, de otro, los Tribunales especiales resuelvan y notifiquen con prontitud la resolución de los recursos formulados contra las exclusiones y demás actos de trámite cualificados a fin de poder apreciar eventualmente la inadmisión frente a la ulterior impugnación de la adjudicación que se sustente en los mismos motivos, evitando, además -vía inadmisión- los efectos de la suspensión automática que conlleva la impugnación del acto de adjudicación.