El pasado martes 29 de octubre, una depresión atmosférica en niveles altos desencadenó un tren de tormentas que destrozó numerosas localidades del Levante español. Valencia, Albacete y Cuenca, por este orden, se llevaron la peor parte del temporal. Han fallecido hasta la fecha 211 personas, los daños materiales son multimillonarios y el drama humano que viven muchas familias es imposible de describir. Nuevamente, reinó la descoordinación entre Administraciones públicas y muchos ciudadanos se sintieron abandonados a su suerte en medio del drama, sin agua potable, comida y cobertura para poder contactar con sus familias o los servicios de emergencias, con calles colapsadas por montañas de vehículos y el lodo, infraestructuras borradas del mapa y el alumbrado público inutilizado.
Es cierto que con esta DANA se ha superado el récord de lluvia acumulada en una hora que tenía Vinarós, pasando de los 159 l/m² a los 179,4 l/m² que se alcanzaron en Turís. En esta localidad, llegaron a caer hasta 618 l/m² en apenas veinticuatro horas, las precipitaciones medias de todo un año (1), pero la falta de previsión resulta insultante para un país que se presume del primer mundo. Junto a estos hechos, laten otras realidades que propiciaron la tormenta perfecta: un urbanismo salvaje durante décadas y los efectos devastadores del cambio climático, que propiciaron el desprendimiento de una masa de aire frío procedente del chorro polar, consecuencia directa del deshielo del Ártico.
A lo anterior, cabría añadir que las olas de calor que azotan España son cada vez más prolongadas e intensas, lo que aumenta el calentamiento del mar Mediterráneo. Este año, llegó a alcanzar los 31,87 grados (2), incrementándose los niveles de agua evaporada a la atmósfera y convirtiéndolo en una auténtica olla a presión, constituyendo este tipo de fenómenos su válvula de escape. Por si fuera poco, una corriente húmeda del Océano Atlántico aportaba más combustible a la DANA.
Muchas son las lecciones que deja este desastre. En primer lugar, la imperiosa necesidad de luchar contra la lenidad de las Administraciones públicas en el cumplimiento de la legalidad urbanística. Esta dejadez ha dado lugar a que se construya en primera línea de mar y en cauces naturales de torrentes, arroyos y ríos que, incluso permaneciendo secos durante la mayor parte del tiempo, son reclamados por sus legítimos propietarios cuando se desencadenan este tipo de catástrofes naturales. El ordenamiento jurídico contempla toda una serie de instrumentos para evitar estas situaciones, pero como si de un reflejo del despropósito vivido durante los últimos días se tratara, la existencia de tres niveles de Administración territorial acaba por sembrar más caos e incertidumbre que beneficios a los ciudadanos, cuando la lógica de acercar la Administración a los ciudadanos es, precisamente, todo lo contrario.
¿Cómo es posible que se construyan hoteles en primera línea de mar, con licencias urbanísticas otorgadas bajo el amparo de las normas subsidiarias aprobadas por un ayuntamiento que contravienen la legalidad autonómica y estatal, destinada a proteger el dominio público marítimo-terrestre y un parque natural? Ante esta tesitura, el Tribunal Supremo optó por que la Administración afectada resuelva la controversia valiéndose del instituto jurídico de la revisión de oficio (3). El impacto medioambiental y el desembolso de fondos públicos para cubrir la demolición del edificio y la indemnización por la responsabilidad patrimonial de la Administración están servidos. Por desgracia, esto sólo es un reflejo de otros muchos casos que salpican el país.
En segundo lugar, se podría comentar mucho a propósito de la falta de una cultura de la previsión. ¿Cómo es posible que el sistema ES-Alert emitiese la alerta cuando la población ya estaba viviendo los estragos de las inundaciones? Se ha desatado aquí un debate entre la Generalitat Valenciana y el Gobierno de la nación sobre quién debió gestionar el sistema de alertas, igual que sucedería después con el envío de medios para ayudar en las tareas de rescate, limpieza y reconstrucción a los lugares afectados. La única reflexión que cabe en este ámbito es que adolecemos de una falta de la cultura de la previsión muy preocupante. ¿Sabe la ciudadanía interpretar las alertas? ¿Debe esperar el Gobierno central a que dé su visto bueno el autonómico para enviar medios a poblaciones que suplican en los medios de comunicación ayuda urgente, ante la escasez de víveres, la proliferación de enfermedades, personas mayores en situación de dependencia, enfermos y bebés que no disponen de alimentos adecuados?
Y en tercer y último lugar, reparemos en el papel de la contratación pública en este tipo de calamidades. El derecho de la contratación pública tiende a ser un instrumento que se sitúa en segundo plano pero que tiene una trascendencia fundamental desde un triple prisma: la prevención, la gestión de situaciones catastróficas y la planificación. Complementando el anterior apartado, en el que se hablaba de la prevención, cabría añadir las labores de limpieza y mantenimiento de los cauces de los cursos fluviales encargados de desaguar las precipitaciones torrenciales. Sólo hace falta ver la cantidad de cañas, ramas, troncos y vegetación que arrastraba el agua para observar que estas no son los más propicias para responder ante una contingencia de tal magnitud. La responsabilidad del correcto mantenimiento recae en las Confederaciones Hidrográficas que, en la mayor parte de los casos, las encomiendan directamente a la “Empresa de Transformación Agraria, S. A., S. M. E., M. P”, más conocida como TRAGSA, medio propio personificado amén de la disposición adicional vigésima cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como a su filial TRAGSATEC (4).
Se trata de una sociedad mercantil estatal que no sale muy bien parada en los informativos debido a su relación con la trama Koldo, como tampoco lo hace del Informe de fiscalización elaborado por el Tribunal de Cuentas, cuando habla literalmente de “falta de idoneidad de los medios de los que TRAGSA dispone para el cumplimiento de los encargos que asume, comprometiéndose con ello el nivel de eficiencia y rentabilidad económica que daría satisfacción a las previsiones del artículo 86.2 a) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (5)”.
En este contexto, el pasado 23 de octubre, finalizó el trámite de Audiencia pública del “proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) y de su filial Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC)”, criticado por las patronales de construcción e ingeniería por suponer un significativo incremento de su ámbito de actuación, lo que puede ocasionar importantes distorsiones en el mercado por la reducción de la competencia. Sólo hace falta acudir a los últimos informes de la OIReScon (Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública) para observar el espectacular incremento de los encargos a TRAGSA y su filial y el monto económico de estos. En 2022, fueron 1.017 los encargos que alcanzaron una cuantía, sin impuestos, de 1.067.725.655,15 de euros; frente a los 1.171 encargos de 2023 y por un monto que se situó en los 1.319.818.934,20 de euros (6).
Las quejas del funcionamiento de los organismos de cuenca son habituales ante la falta de limpieza y mantenimiento de cauces. La Confederación Hidrográfica del Segura se defendió de las críticas recibidas por la falta de predicción de la riada de Letur, esgrimiendo que el arroyo desbordado no disponía de un Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) y fue imposible alertar sobre la crecida. El artículo 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas recoge, dentro de las funciones de policía de aguas, la información sobre crecidas como una competencia de la comisaría de aguas del organismo de cuenca.
Adicionalmente, el artículo 23 b) de la norma antecitada encomienda a las Confederaciones Hidrográficas “la administración y control del dominio público hidráulico”, aglutinando “la realización de actuaciones en materia de evaluación y gestión del riesgo de inundación, entre las que se incluyen: labores de diagnóstico del riesgo de inundación, labores predictivas ante situaciones de avenida e inundaciones y trabajos de ayuda a la toma de decisión en coordinación con otras autoridades competentes en la adopción de medidas de prevención y protección” (7).
La Confederación Hidrográfica del Júcar, por su parte, sí dio aviso de la crecida que estaban experimentando diferentes barrancos y ríos, aunque no sirvió para que se alertase convenientemente a los ciudadanos potencialmente en peligro de la situación que se avecinaba. Cabe destacar que, en el año 2009, comenzó a tramitarse el proyecto “Adecuación ambiental y drenaje de la cuenca del Poyo vertiente a la Albufera”, que tiene como principal objetivo reducir el riesgo de inundaciones en algunas de las zonas más castigadas por la riada del río Turia (8). Sin embargo y pese a contar con una evaluación de impacto ambiental favorable (9), los contratos públicos derivados de esta actuación no se han licitado por falta de fondos públicos. Convendría analizar la diferencia entre los costes de haber ejecutado el proyecto y los que se van a alcanzar por su falta de materialización.
Respecto a la cantidad de vegetación arrastrada por el río Magro en localidades como Utiel y Requena, cabe destacar que se están llevando a cabo actuaciones para la eliminación del arundo donax, también conocida como caña común, especie invasora que intenta erradicarse mediante su restauración fluvial con especies autóctonas dentro del Plan de Actuación de la Confederación Hidrográfica del Júcar. Este tipo de estrategias deben contar como políticas prioritarias para el Gobierno a la hora de asignar fondos públicos, no optando por su dilación. Además de las potenciales desgracias personales y materiales, no son pocos los casos de responsabilidad patrimonial de los organismos de cuenca por los daños provocados a agricultores y ganaderos por las inundaciones ocasionadas como consecuencia directa de la falta de mantenimiento y limpieza de los cauces.
En lo que concierne a la gestión de la catástrofe, volverán a proliferar los contratos tramitados de emergencia al amparo del artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público. La situación lo justifica, pero las lecciones aprendidas durante la pandemia deben servir para incrementar y reforzar los mecanismos de control y evitar que los fondos públicos acaben malversándose. Desafortunadamente, no es difícil vaticinar que no serán ni uno ni dos los casos de corrupción que nazcan al calor de esta fórmula. Sería conveniente utilizar otras vías que reduzcan el tiempo de respuesta, pero que no eliminen el proceso de concurrencia, como los procedimientos abiertos en sus modalidades simplificada y supersimplificada, ex artículo 159 de la Ley de Contratos del Sector Público, o la tramitación de urgencia prevista en el 119 de la misma norma. Igualmente, la introducción de criterios sociales que den prioridad a la contratación de empresas y personas perjudicadas responden perfectamente al espíritu de la compra pública socialmente responsable.
En cuanto a la planificación de los contratos públicos, los medios se hacen eco de dos infraestructuras que han evitado una tragedia todavía mayor: el embalse de Forata y el Plan Sur. La primera, consiguió retener algo más de 37.000 millones de litros de agua gracias a la existencia de este tipo de presas y el buen hacer de los técnicos de la Confederación Hidrográfica del Júcar (10), una buena muestra de que las cosas no van peor por el aparato técnico de la Administración, que contrarresta la profunda y contrastada ineptitud de los poderes políticos del país. La segunda, impopular al igual que la primera por ser una infraestructura de época franquista, se construyó tras la Gran riada de Valencia, de 14 de septiembre de 1957, que inundó buena parte de la ciudad y segó la vida de 84 personas. Esta infraestructura desvió el cauce del río Turia que transcurría por el centro de la ciudad levantina por otro artificial situado al sur (de ahí el nombre), con un trazado de 13 kilómetros. La obra se financió, en parte, con los 25 céntimos de peseta que pagaban los valencianos por la compra de cada sello postal. Hoy, los habitantes de la ciudad de Valencia se han salvado de una riada que ha destrozado otras localidades de la provincia gracias a ella, todo un ejemplo de contratación pública estratégica diseñada para las generaciones presentes y futuras.
En este contexto, arrancará la reconstrucción de amplias zonas y de importantes arterias del Estado, como la A3 y la A7, que han sufrido cuantiosos daños por las riadas, así como las líneas de alta velocidad y cercanías que, en algunos casos, han sido literalmente borradas del mapa. La furia demostrada por la naturaleza deja ver que es imprescindible adaptar las infraestructuras a futuros acontecimientos catastróficos, agravados por el cambio climático. En este sentido, resulta del máximo interés el Real Decreto 364/2024, de 9 de abril, por el que se crea la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios de innovación en la contratación pública y se regula el Plan para la Innovación en la Contratación Pública, el cual establece que “España tiene una responsabilidad conjunta, inmediata y solidaria con las próximas generaciones: invertir en ciencia e innovación con el firme propósito de alcanzar un mayor progreso social y económico”.
¿Puede ayudar la innovación a reducir o evitar el impacto de futuras catástrofes naturales en la pérdida de vidas humanas, los daños materiales y el impacto negativo al medioambiente? Se trata de una cuestión recurrente, como la de esgrimir que es indispensable practicar una contratación pública estratégica o que los órganos de contratación estén profesionalizados, pero la realidad lo exige. Precisamos de puentes capaces de aguantar riadas; firmes que drenen las precipitaciones y eviten inundaciones; túneles que no se conviertan en ratoneras por la fuerza del agua y puedan ser refugios seguros; la creación de tanques de tormentas; mobiliario urbano fijo; o líneas de ferrocarril inherentes a su trazado. Para eso es indispensable invertir en investigación, desarrollo e innovación y apostar por las empresas que cultivan estas prácticas. El erario, por desgracia, no tiene recursos ilimitados, pero se trata de políticas que deben prevalecer sobre otros gastos prescindibles, como la proliferación de organismos innecesarios o políticas pública que no sirven a los intereses generales, por no hablar del coste que tiene la corrupción para el Estado o las pérdidas derivadas de estas catástrofes naturales.
Un primer paso esperanzador lo ha dado la Dirección General de Carreteras, que celebró la primera consulta preliminar al mercado, en el marco del programa de compra pública de innovación, con 10 retos planteados y recibiendo 550 propuestas, siendo consideradas 209 como interesantes e incrementado a 30 los retos. El diálogo con los empresarios y otros agentes económicos es fundamental para alcanzar estos hitos, así como la innovación que están aplicado a los nuevos pliegos que regirán este tipo de contratos. Puede ser una buena oportunidad para impulsar el procedimiento de asociación para la innovación y comenzar a preparar nuestras infraestructuras para afrontar los fenómenos meteorológicos extremos cada vez más frecuentes. El reto estará en conformar órganos de contratación con suficiente capacidad técnica y moral como para no utilizar el incremento de la complejidad de estos contratos para adoptar decisiones arbitrarias.
(1) Son datos publicados por la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) en su perfil de X.
(2) Según datos del Puertos del Estado esta temperatura se registró en la boya de la Dragonera, situada en las Islas Baleares.
(3) Véase la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1682/2022, de 19 de diciembre, (rec. 702/2022), ECLI:ES:TS:2022:4847, (magistrado ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy), fundamento de derecho cuarto.
(4) Todavía colean los efectos de la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 19 de abril de 2007, Asociación Nacional de Empresas Forestales c. Transformación Agraria SA (TRAGSA) y la Administración General del Estado, asunto C-295/05, ECLI:EU:C:2007:227, que declaraban acorde a las directivas europeas la consideración de TRAGSA como medio propio instrumental.
(5) Informe núm. 1.558 de Fiscalización del Tribunal de Cuentas de la Actividad de la Empresa de Transformación Agraria, S.A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) como medio propio. Ejercicios 2021 y 2022.
(6) Son datos recogidos por la OIReScon en los Informes Anuales de Supervisión de 2023 y 2024. Módulo VI. La publicidad de los encargos a medios propios.
(7) https://www.chcantabrico.es/organismo/confederaciones-hidrograficas
(8) Según reza el objeto del proyecto, “la cuenca que conforman los barrancos Poyo, Pozalet y Saleta se sitúa en la provincia de Valencia, entre la de los ríos Turia y Júcar, y tiene una extensión de unos 450 km². Sus características morfológicas, con un desnivel superior a los 1.000 m en 50 km de cauce sumado al fenómeno característicos de las cuencas mediterráneas con precipitaciones de elevada intensidad, hacen que se generen unos caudales muy elevados a la entrada a las zonas urbanas (unos 1.800 m³/s para T= 500 años), siendo el punto final actual de las aguas el lago de la Albufera”.
(9) Resolución de 16 de diciembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Adecuación ambiental y drenaje de la cuenca del Poyo vertiente a la Albufera, Valencia.
(10) https://www.elmundo.es/cronica/2024/10/30/6722960a21efa01b778b459f.html
