La corrupción en la contratación pública ha vuelto a saltar a la primera plana del debate mediático y político con el escándalo del caso Aldama-Koldo-Ábalos-Cerdán ligados a contratos públicos. Sin embargo, este caso no es sino un pequeño ejemplo de un fenómeno presente en la contratación de todo el sector público de nuestro país, y, en mayor o menor medida de todo el mundo[1]. Y es que como constató el Informe Global de la Corrupción del Foro Económico Mundial de 2005, la contratación pública es el ámbito más proclive al soborno[2]. La corrupción es una “pandemia perenne” de la que ya se ocupan las primeras normas jurídica escritas en piedra (Decreto del Faraón Horemheh, Karnnak1.300 A.CM; Código de Hanmurabi, Mesopotamia, año 1.200 A.C.); la filosofía y teatro griegos (Platón, Aristóteles, Demóstenes…); la ética romana (Cicerón, Séneca, Polibio, Quintiliano, …); el Fuero de León (Alfonso V 1117); Los Reyes Católicos (Pragmática de 1500, que años después acabaría costando la cárcel a Cervantes); o Restauración Borbónica (Episodios Nacionales, Cánovas, Pérez Galdós)… Como escribió el catedrático Alejandro Nieto, poco después de un escándalo de tintes similares al actual, el ‘Caso Roldán’, “La corrupción acompaña al poder como la sombra al cuerpo”[3].
En nuestro país la corrupción ligada a la contratación pública (y al urbanismo antes de 2008) ha llenado lamentables páginas judiciales con casos conocidos por los nombres de las investigaciones policiales (Malaya, Gürtel, Lezo, Púnica, Enredadera, …) y fue la causa última de la caída de segundo gobierno de Mariano Rajoy y está por ver el efecto que tendrá el gobierno actual. La corrupción es la “corrosión del Estado de Derecho”[4].
La vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP) se fraguó en un contexto de alta sensibilidad social ante la corrupción tras las manifestaciones del 15M (2011). La Ley afirma en su exposición de motivos que tiene como objetivo “diseñar un sistema de contratación pública más eficiente, transparente e íntegro”. Para ello sienta en el frontispicio del artículo 1 el Séptimo Mandamiento en forma de «principio de integridad»; trata de reforzar la trazabilidad y transparencia de la toma de decisiones en los procedimientos de contratación para garantizar unos procedimientos adecuados, incluida la lucha eficaz contra la corrupción y el fraude” (cdo. 126 Directiva 2014/24); pide, además, a los órganos de contratación que adopten medidas adicionales para prevenir el favoritismo, el fraude y la corrupción (art. 64.1).
Pero el caso ‘Koldo’ nos ha devuelto a una realidad que siempre había estado ahí, por mucho que no hayamos estado practicando el juego del avestruz, pensando que la transparencia de esta Ley de Contratos y las previas específicas sobre publicación de información de la actividad del sector público, habían reducido la corrupción ligada a la contratación pública a “casos aislados”, a algunas pocas “manzanas prohibidas”, cuando en realidad tenemos un problema de “corrupción sistémica”[5]… Este caso es un ejemplo del fracaso de la legislación de contratos y de todo el entramado de organismos creados para prevenir y combatir la corrupción. Como un castillo de naipes, se ha desmoronado el escenario cartón piedra de transparencia, códigos éticos, agencias antifraude, canales de denuncia… La actual Ley de Contratos del Sector Público, como la de Navarra (única CCAA con competencia propia en materia de contratos públicos materializada en la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos) se ha demostrado ineficaz para atajar la corrupción ligada a la contratación pública.
Una Ley tremendamente extensa y compleja, acompañada de una inabarcable doctrina legal que se dicta en interpretación de la misma (más de 5.000 pronunciamientos cada año de órganos revisores y consultivos[6]) ha generado un marasmo normativo y orgánico que no ha cerrado las vías que en 2015 la CNMC[7] señalaba que permiten hurtar de las arcas públicas hasta el 25% dinero público que se gestiona mediante contratos, 47.500 millones de euros cada año. Y es que, aunque la transparencia formal se cumple, deja abiertas demasiadas rendijas que permiten vulnerar la transparencia material, la igualdad de trato en todas las fases del procedimiento de contratación.
El caso que centra ahora la atención puede ser la punta de un alfiler bien clavado en el sistema de contratación pública de nuestro país. Como en el circo romano, periódicamente se deja caer a un gladiador (recaudador), tal vez cuando detrae de su destino final más de lo esperado o es demasiado soezmente descarado. Se cambia de Ley, se crea un nuevo organismo de supervisión, pero no se ataca la raíz del problema: quién soborna, por qué vías, qué rédito se obtiene, cuándo se juzga y cuanto se devuelve de lo hurtado.
La lucha contra la corrupción requiere mucho más que modificar la Ley de Contratos, pero sin duda ésta debe ser sustituida. La reforma de la legislación de contratos entiendo que debe superar tres ideas generalizadas que, de mantenerse, nos llevaran al mismo fracaso que con la actual legislación:
- la adjudicación no es la única fase del procedimiento de contratación que debe por la que se manipulan los contratos, ni siquiera la principal;
- la contratación de prestaciones de calidad no se consigue en la valoración de las ofertas con criterios de evaluación técnica.
- la corrupción política va acompañada de la corrupción de empleados públicos, aunque puede existir ésta sin aquella.
Llevamos unos cuantos años en nuestro país sembrando la confusión entre calidad y precio, difundiendo el mensaje de que las adjudicaciones valorando únicamente el precio iban en detrimento de la calidad y estableciendo criterios de adjudicación que permiten tal margen a la discrecionalidad técnica, unidos a criterios matemáticos de general cumplimiento y por lo tanto previsible puntuación, que basta en ocasiones con que un informe técnico desvíe con 3 puntos de 100, para adjudicar un contrato (como destacó la RTACRC 4/2016, de 12 de enero, que anuló la fórmula de valoración del precio que entonces utilizaba el Ministerio de Fomento y que, con diferentes versiones, se sigue viendo en la mayoría de pliegos de contratación, en especial de obras públicas y concesiones). En la obra de Duplicación del túnel de Belate, una de las contrataciones de la CCAA de Navarra bajo sospecha de corrupción[8], precisamente es la puntuación de esos supuestos criterios para valorar la calidad técnica de la oferta (una memoria técnica y un programa de obra) la determinante de la adjudicación (a pesar de que formularon votos particulares en la mesa de adjudicación por 3 vocales, entre ellos los del del secretario y el interventor). Conocedor de estas artimañas, ya D. Antonio Maura defendió en las Cortes en el año 1907, la «subasta» como sistema de adjudicación de los contratos públicos para “preservar los intereses depositados en ajenas manos de las flaquezas humanas”. Sin santificar el criterio precio como esencial en la adjudicación de los contratos, los tribunales nos recuerdan que los criterios de calidad pueden valorarse de forma matemática (RTARCCYL 15/2019; STS de 3 de abril de 2025; STSJ de Castilla La Mancha de 11 de abril de 2025). De esta manera se evitaría ya una vía para manipular una contratación: el informe de valoración técnico de la parte de las ofertas evaluables mediante un juicio de valor.
La adjudicación, no obstante, no es la única ni la principal fase del procedimiento de contratación en la que pueden emboscarse prácticas corruptas. En el informe de investigación de la UCO 96/2025, en el marco del caso “Ábalos”, puede leerse cómo Koldo lamenta que no se haya podido materializar una modificación por la ineficacia de una funcionaria (folio 172). Y es que, como ya señaló el informe de la OCDE, «Integridad en la contratación pública, buenas prácticas de la “A” a la “Z”» (2007), es necesario extremar el control en el ciclo completo de la contratación, pues la licitación es sólo la punta del iceberg, siendo necesario prestar atención específica a zonas oscuras como las fases previa y posterior a ella, menos sujetas a los requisitos de transparencia y, por lo tanto, potencialmente más vulnerables a la corrupción. Por ello es necesario reforzar el control en la fase de preparación de los contratos y, especialmente, en la fase de ejecución, en la que se genera y detrae el dinero para pagar la mordida. En esta fase, por ejemplo, contempla el artículo 61 de la LCSP una medida que es prácticamente ignota e inaplicada: crear en cada entidad contratante una «unidad encargada del seguimiento de la ejecución de los contratos», que apoye administrativamente la labor de los directores de obra y responsables de los demás contratos, y a la vez vigile a esos vigilantes, una unidad dotada con funcionarios especializados en contratación pública. Y es que, aunque la LCSP tiene herramientas jurídicas para prevenir la corrupción, ni son imperativas ni las aplican muchas de ellas los poderes adjudicadores. Y también fallan los sistemas de control externos: el control previo que ejercen los Tribunales Administrativos de Recursos contractuales no llega todos los contratos; el control posterior de los órganos de fiscalización externa y entidades de supervisión, se queda en meras recomendaciones cuyo incumplimiento carece de consecuencias; y las sentencias judiciales llegan demasiado tarde y nunca consiguen la restitución de todo lo hurtado.
Partiendo de estas premisas, se debería actuar en la legislación de contratos con los objetivos siguientes:
- Elaborar una Ley concisa y muy precisa, centrada especialmente en las fases de preparación y ejecución de los contratos y con una adjudicación basada exclusivamente en criterios de valoración matemáticos. Una Ley que se aplique íntegramente a todas las entidades del sector público.
- Un desarrollo reglamentario adecuado a esa nueva ley.
- Redactar modelos de documentos básicos, en especial memoria, pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, para los contratos más habituales que celebran todas las Administraciones Públicas.
- Establecer un sistema de revisión administrativa y fiscalización externo único, integral y con efectos imperativos.
- Implantar una Plataforma única de información de las licitaciones, adjudicaciones y ejecución de los contratos, incluidos los menores, interoperativa de forma automática con los registros públicos, órganos fiscalizadores y órganos de gobernanza de la contratación.
En el actual escenario de fragmentación y enfrentamiento político, parece complicado conseguir una mayoría para reformular al menos los artículos que más directamente permiten erosionar la integridad en la contratación pública[9]. Pero el Gobierno puede adoptar dos medidas muy eficaces, que no requieren tramitación parlamentaria alguna:
1º. Aprobar una instrucción interna para todos los poderes adjudicadores de la AGE, incluidas todas las empresas y demás entidades del sector público, con medidas precisas en desarrollo del artículo 64.1 de la Ley de Contratos.
2º. Aprobar unos pliegos tipo únicos para todo el sector público estatal que transformen en obligaciones contractuales bilaterales las previsiones de la instrucción. desterrando como regla general los criterios de valoración no matemática y reforzando el control de la fase de ejecución.
Estas actuaciones pueden ser llevadas a cabo por cada Administración pública para todo su sector público. Con una muy notable dosis de éxito se aplican en el Ayuntamiento de Valladolid desde hace una década, bajo gobiernos de muy diferente signo político[10] y se ofrecen en modelos anonimizados por el Observatorio de Contratación Pública del Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local[11].
[1]Puede recordarse el caso Odebrecht que afectó a 9 países de América y Suiza https://lpderecho.pe/todo-lo-que-debes-saber-sobre-el-caso-odebrecht/
[2] https://www.files.ethz.ch/isn/13776/table_of_contents_es.pdf
[3] En el libro, NIETO GARCÍA, Alejandro, “Corrupción en la España democrática”, Editorial Ariel, Barcelona 1997,
[4] Tomando el título del libro “Corrupción: corrosión del Estado de Derecho” Capítulo x “Corrupción en la contratación pública”, coord. por BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés). Ed. Civitas, septiembre 2017.
[5] Palabras tomadas de la web “casos aislados … de una corrupción sistémica” https://casos-aislados.com/, donde se recoge, totalmente actualizados todos los casos de corrupción pública de nuestro país.
[6] En el año 2024, solo el TARC dictó 1575 resoluciones: https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Contratacion/TACRC/Paginas/BuscadordeResoluciones.aspx
Sumemos las del resto de TACRC, órganos judiciales, consultivos, fiscalizadores, etc.
[7] «Informe sobre el Análisis de la Contratación Pública en España: Oportunidades de mejora desde el punto de vista de la Competencia», de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), de 5 de febrero de 2015.
[8]https://hacienda.navarra.es/sicpportal/ctaDatosAdjudicacion.aspx?cod=8388&Ticket=2401171002174824E9F9
[9] Una mínima intervención en la ley debería al menos reformular con las ideas apuntadas los artículos 1, 3, 28, 45, 62, 64, 99, 116, 118, 145, 146, 191, 205 y 326 de la LCSP.
Relaciono y justifico con doctrina científica y legal las modificaciones a realizar en el libro “Contratación Pública y Transparencia. Medidas prácticas para atajar la corrupción en el marco de la nueva regulación”. El Consultor-Wolters Kluwer, Madrid 2016. MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, José Manuel.
Pueden verse también en el manual “Estudio sistemático de la Ley Contratos sector Público”, cap. “La transparencia en la contratación pública”, coordinado por GIMENO FELIU, José María, edit. Aranzadi, febrero 2018
[10] https://www.valladolid.es/es/ayuntamiento/normativa/instruccion-1-2018-impulsar-contratacion-socialmente-eficie
